樊兢 广西财经学院

课题：本文为国家社科基金“基于南海战略资源安全的中国与东盟海洋国经贸合作的模式与政策研究”（编号：13BJL051）阶段性成果

摘要：梳理了上个世纪60年代至今南海战略油气资源、渔业、岛礁等资源的安全情况，对各个阶段南海战略资源安全存在的问题做了解读，指出目前存在着发达国家在南海地区经济利益交叉、战略利益重叠，中国缺乏全面的南海战略资源开发规划及配套支持等问题。

关键词：南海战略资源安全；概况；问题

南海，亦称南中国海，是亚洲三大边缘海之一，属于西北太平洋的一部分。它背靠中国华南大陆，东临菲律宾、南至加里曼丹岛，西接越南及马来半岛，总面积约350多万平方公里，平均海深1212米，是太平洋的一个半封闭型海。它包括东沙、西沙、中沙和南沙四个群岛，共有270多个岛屿和海礁，濒临南海的国家有中国、越南、柬埔寨、泰国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、文莱和菲律宾等国，处于东南亚中心地带。南海是世界上第二大海上航道，仅次于欧洲的地中海，是多个国家的海上生命线。我国在南海传统疆界内面积约为200万平方公里，水深大于300米的海域面积约150万平方公里，占75%；而水深小于300米的海域面积约50万平方公里，仅占25%。

南海拥有丰富的自然资源，其主要战略资源包括油气资源、植物资源、水产资源、海鸟资源、动力资源、矿产资源等，其中油气资源是最为重要的战略资源.

一、南海战略资源安全各阶段的概况

（一）上世纪60年代至1997年南海战略资源安全概况

南海周边诸国对南海战略资源的关注始于上世纪60年代，主要源于三方面的原因。第一，联合国亚洲及远东经济委员会（于1974年更名为联合国亚洲及太平洋经济社会委员会）下设的亚洲近海矿产资源联合勘探协调委员会（CCOP），于上世纪60年代开始支持有关国家以科学考察的名义在亚洲东部沿岸进行海底矿产勘探，并发表了一份研究报告，指出越南东部沿岸海域、南沙群岛海域储藏着大量石油、天然气资源。第二，南海周边各国本来就已觊觎南沙海域的自然资源，该报告的出炉无疑证实了“南沙海域作为油气资源富集区”的种种猜测，进一步激发了周边国家抢占南海资源的野心。1973 年爆发的“第一次石油危机”，驱使南海周边诸国开始对南海诸岛进行占领，并对周边海域进行石油勘探和开采活动，以克服全球性的石油危机和保障国内石油的稳定供应。第三，南海诸国纷纷把1982年联合国第三次海洋法会议出台的《联合国海洋法公约》中的大陆架自然延伸原则和200海里专属经济区等有关法理，作为自己侵占南海诸岛，开采南海油气资源的法理依据。

1、南海油气资源情况

（1）马来西亚盗采南海油气资源的情况

自1974年，马来西亚成立马来西亚国家石油公司开始，其开采的目标就直指南海的油气资源。上世纪70年代末，马来西亚国家石油公司开始与欧洲、日本等发达国家的石油公司合作，合资成立了马来西亚液化天然气私人有限公司。该公司负责运营的液化天然气生产项目所需的天然气全部来自于中央洛克尼亚气田，而该气田就位于我国南海境内。

上世纪90年代后，马来西亚对南海油气资源的勘探和开发方式愈发灵活多变，勘探和开发范围也逐步扩大。在勘探和开发合作方式上，一方面，马来西亚放宽了本国石油公司与外国石油公司合作开采的分成条件限制，鼓励本国公司与外国公司建立长期开发合作关系；另一方面，马来西亚开始注重与其他南海周边诸国开展油气勘探开发的合作，与泰国、越南、印尼都建立合作开发的意向或者计划。在勘探和开发范围上，马来西亚的勘探和开采活动已经进入我国南沙120海里海域，在曾母盆地内建立了许多油田和气田。这些油田、气田大多都涉及我国的海洋管辖范围。

（2）越南盗采南海油气资源的情况

在上世纪80年代以前，越南还是一个贫油国。随着南海蕴藏丰富油气资源的勘探报告出炉，越南的石油产量也开始突飞猛进。为配合在南海进行油气资源的开采，越南在上世纪80年代末相继出台了《投资法》、《石油勘探法》，并为外国石油公司在越南投资石油产业提供了十分优惠的合作条件。据不完全统计，从1988到1995年间，至少有15家外国石油公司与越南签订了石油勘探和开采协议。随着这些外国石油公司投资的油田相继投产，越南迅速摆脱了“贫油国”的帽子。而这些油气大多位于我国南海海域，例如南海西部的“白虎”、“大熊”和“青龙”都是年产量百万吨以上大型油田。

（3）菲律宾盗采南海油气资源的情况

菲律宾早在1971年就已经邀请一些外国石油公司，其中包括莫尔比、埃克森、壳牌石油公司在卡拉延周围勘探近海石油，并对南沙群岛的曾母盆地、礼乐盆地进行油气资源的勘探和开发。1975年，菲律宾与两家外国公司合作组成礼乐滩财团在南沙群岛的礼乐滩盆地勘探油气资源，其后又在该盆地内划出10个区块，批给外国石油公司勘探，共钻探7口井，在Sampaguita—l获油气流，在其附近的Sampaguita—3A井也有天然气显示。1976年，菲律宾在西北巴拉望盆地中又发现了Nido油田，至1981年共发现6个小油田，但总的可采储量仅685万吨左右。1989—1992年间，菲律宾再次获得W. Lianpacan，Octon，Malampaya等三大油气发现，估计该区石油可采储量达6850万—8220万吨，天然气651亿立方米。从中开采得来的油气资源，一方面满足了菲律宾国内的能源需求，另一方面也成为菲律宾一项重要的出口外汇来源。

（4）印度尼西亚盗采南海油气资源的情况

印度尼西亚勘探和盗采南海油气资源始于1969年，并主要集中于纳土纳群岛海域周边。印度尼西亚也采用与外国石油公司合作的方式在南海进行油气资源的勘探和开采，以解决国内本行业技术和资金的不足。这些油气资源也成为印度尼西亚维持能源产量的主要来源。

（5）文莱盗采南海油气资源的情况

上世纪60年代中期，文莱以在沙巴海域进行地震带调查为由，开始油气资源的勘探。调查结束后，文莱在该地区发现了丰富的油气资源，并钻探了大量海上钻井。油气资源带来的巨大商业价值使得文莱一跃成为东南亚的富裕国家。

2、南海渔业资源情况

除了丰富的油气资源，南海还有丰富的渔业资源。马来西亚、越南、菲律宾等南海周边诸国与日本等国的渔业公司合作，利用国外先进的捕捞设备和技术在南海海域扩大作业范围。这为南海诸国国内提供了大量的水产食品，同时也为南海诸国海产品、海制品的出口提供了源源不竭的保障。上世纪90年代开始，我国广西、广东、海南等地的渔民在南沙海域进行捕捞作业时，却多次遭到南海争端各方派出的军船、军舰的驱赶和扣押，甚至撞击、撞沉我方渔船，打伤、打死我方渔民。

3、南海岛礁及海域情况

（1）越南对南海岛礁及海域侵占情况

越南对南沙群岛的侵占始于南越西贡政权，南越西贡政权曾多次派军舰入侵南沙群岛。1975年，全境统一的越南不再面临内忧外患的威胁，以往一贯承认“南沙和西沙群岛属于中国”的立场开始转变，逐步占领南沙、西沙群岛的部分岛礁，堂而皇之进一步对其提出“领土主权要求”。至1997年，越南共占领29个南海岛礁和100多万平方公里南沙海域，并通过不断加强其军事存在，来巩固非法占领的岛礁和海域。

（2）马来西亚对南海岛礁及海域侵占情况

从1983年到1986年，马派军队陆续占领了弹丸礁、南海礁和光星仔礁，还将周边27万多平方公里的南沙海域纳入自己的版图，并投入大量经费来维护业已占领的岛礁，妄图将非法占领合法化。

（3）菲律宾对南海岛礁及海域侵占情况

菲律宾对南沙岛屿的侵占是有计划、分步骤地实现的。1956年，菲律宾的一些“探险家”到南沙部分岛礁进行“探险”活动，随后便把这些岛礁命名为“卡拉延群岛”。其实菲律宾所称的“卡拉延群岛”就是我国南沙群岛的部分岛礁。1971年，菲律宾政府官方正式宣布“卡拉延”所属的马欢岛、南钥岛、中亚岛、西月岛、北子岛、费信岛、草沙岛、司令礁八个岛屿归其所有，并在部分岛礁上投资建立了陆军、空军基地和社区。1987年，菲律宾议会出台法案，将“卡拉延群岛”正式划为其海域。此外，1995年菲律宾还发起美济礁争端，1997年菲律宾又挑起黄岩岛事件。

（4）文莱对南海岛礁及海域侵占情况

1988年10月，文莱对南沙群岛的南通礁提出“主权要求”，并立法宣布了200海里专属经济区制度，主张拥有 “路易莎礁”（即南沙群岛的南通礁）及其附近水域的主权。其法理依据是《联合国海洋法公约》当中的200海里专属经济区等有关法理。

（5）印度尼西亚对南海岛礁及海域侵占情况

1969年，印度尼西亚与马来西亚签订划分大陆架协议时，侵占了毗邻纳土纳群岛的一部分南沙海域，并在1980年宣布确立200海里专属经济区制度时，又进一步扩大了其侵占南沙海域的范围，总计5万平方公里。

（二）1998年至2002年南海战略资源安全概况

1、南海油气资源情况

 从上世纪90年代末期开始，我国南海油气资源面临着东、西、南三面的联合盗采。在南海的东部海域，菲律宾的油气田向西延伸到我国的传统海疆界限内。在南海的西部海域，越南的油气田已经进入了我国的传统海疆界限内，从上世纪90年早期的距离其海岸线120海里的海域向东扩张到300海里以上的南海海域，并且实行对外国石油公司公开招标。在南海的南部海域，马来西亚已经深入开发我国曾母暗沙向北120海里的油气资源。印度尼西亚和文莱也将开采区域逐步扩张至南沙群岛周边海域。

根据美国能源信息署2002年的资料，南海地区每天产出石油200万桶，每年产出天然气2.5亿立方英尺，其中文莱、马来西亚、菲律宾、越南、印度尼西亚五国每天生产石油合计152.5万桶，每年产出天然气1.8亿立方英尺，分别占南海石油和天然气产出的76.2%和72%。

2、南海渔业资源情况

南海周边诸国对南海渔业资源的捕捞也在不断扩大作业区域和规模。1999年，为保护南海渔业资源，实现可持续性发展，我国宣布在南海实行夏季休渔政策，但南海周边诸国不但无视此政策，并在休渔期大肆进行捕捞，借以宣示其“主权”。如果南海渔业资源继续面临过渡捕捞，南海渔业资源将逐步减少，甚至在未来几十年出现枯竭。南海诸国妄图巩固非法侵占所得，而采取的过渡捕捞政策是一种非持续性、破坏性的资源开发政策。

3、南海岛礁及海域情况

在南沙岛礁主权冲突方面，菲律宾成为气焰最为嚣张的国家。美济礁事件、黄岩岛事件、仁爱礁事件都在不断发酵。1999年5月，菲律宾的57号登陆舰借口漏水需要修补，在仁爱礁停靠，并以此为据点，定期提供补给和轮换舰上工作人员，进而赖上了仁爱礁。1999年6月，菲律宾政府向其国内公立学校发放地图册，将南沙群岛和黄岩岛纳入其版图。

（三）2003年至今南海战略资源安全概况

1、南海岛礁及海域情况

目前，越南在南沙侵占了敦谦沙洲、南子岛等29个岛礁，并将其侵占的一系列岛礁命名为“东沙群岛”。

菲律宾侵占了南沙马欢岛、费信岛等9个岛屿及沙洲，将南沙群岛东部41万平方公里海域划入其领海范围。

马来西亚目前侵占了弹丸礁、南海礁和光星仔礁等5个岛礁，还将南沙27万平方公里的海域纳入其版图。

虽然没有直接对南海提出“主权”要求，但印度尼西亚与马来西亚签订划分大陆架协议时，侵占了毗邻纳土纳群岛的一部分南沙海域。随后，在宣布确立200海里专属经济区制度时，印度尼西亚又进一步扩大了侵占南沙海域的范围，总计5万平方公里。

文莱通过立法宣布了200海里专属经济区制度，主张拥有 “路易莎礁”（即南沙群岛的南通礁）及其附近水域的主权，共侵占南沙海域3000平方公里。

2、南海油气资源情况

（1）越南盗采南海油气资源的情况

目前，石油产业已经成为越南经济的第一大支柱产业，其生产的石油绝大部分都产自南海海域。越南共在其近海、南沙、西南海域划分出90个油气田区，每个油气田区又划分成若干个小油气田区块，并单方面宣布上述油气田区都位于其大陆架上。从南至北分别是马来—土珠油盆区、九龙江油盆区、南昆山油盆区、富庆沉积油盆区、红河油盆区。

（2）马来西亚盗采南海油气资源的情况

马来西亚是东南亚传统的石油出口国之一，石油出口总值占其国民生产总值的五分之一以上。马来西亚已探明的天然气储量有2.5万亿立方米，石油储量有7.亿吨，开采区域主要集中在曾母暗沙和南通礁之间的海域。

（3）菲律宾盗采南海油气资源的情况

2004年3月，菲律宾能源部公布的第一轮海上石油勘探招标公告，其区域位于东经116—122度、北纬5—13度之间，总规模达四十多个板块的油气井，吸引了全球十六家大公司前来竞争招标，但其巴拉望以西的部分招标区域，属于中国南海疆域，明显侵犯了我国海洋权益。

（4）文莱盗采南海油气资源的情况

文莱虽然没有单方面宣布其南海“主权”要求，但其在南海油气资源开发中所获得的利益也不少于其他南海诸国，是亚洲最大的液化天然气出口国，属于“闷声发大财”类型。文莱对南海油气资源的开采主要集中于沙巴地区，并采用与马来西亚联合开采的方式以解决彼此间的领海争端。

3、其他资源

油气是南海最重要的战略资源。除此以外，南海海底还蕴藏有其他资源，比如海底的植物资源、矿产资源、动力资源等。在陆地资源逐渐枯竭的压力下，随着海底勘探和开采技术的进步，南海海底的其他资源也将吸引南海诸国的目光。

二、 南海战略资源安全存在的问题

（一）上世纪60年代至1997年南海战略资源安全存在的问题

1、南海周边国家割据南沙岛屿，割分南海海域

从上世纪70年代开始，马来西亚、越南、菲律宾等南海周边诸国采用各种方式侵犯中国的南海主权和管辖权。第一步，在上世纪70年代以占领岛礁、瓜分海域为主。越南控制南沙29个岛礁，菲律宾控制南沙9个岛礁，马来西亚控制南沙5个岛礁。第二步，在上世纪80年代以采用宣示主权、强化主权的行动为主。也就是在《联合国海洋法公约》签署之后，南海周边国家纷纷根据对自己有利的国际法，以单方面宣称的200海里专属经济区与大陆架为由，对南海岛礁及海域提出“主权”要求，不断挑起事端。第三步，进入上世纪90年代后，以固化主权的一系列措施为主。南海周边国家积极配合美国“重返亚太”战略，业已成为美国战略的一部分，并不断加强与美国等区外大国的军事交流，从美国等国购置先进武器装备，频繁开展军演，以军事手段“保护”所占岛礁及海域。

2、南海周边国家对南海战略资源开发比中国早

南海周边诸国侵占南海岛礁、瓜分海域，一方面是实现其对外扩张领土、领海，增强地区影响力的目的，更重要的一方面则是掠夺南海丰富的油气、渔业资源。反观我国，在同一时期并没有开展实际有效的南海油田建设项目。这是内外双重原因造成的结果。一是，我国从上世纪70年代末开始改革开放，综合国力不强，深海油气开发对资金和技术要求很高，我国暂时不具备南海油田的开发能力。二是，面对南海周边诸国对南海岛礁和海域的瓜分，我国为了地区稳定安全，一直采取了隐忍的态度，不希望争端升级导致地区不安全因素上升。

3、石油工业已经成为南海周边国家的支柱产业和外汇来源

大多数经济发展比较成功的东南亚国家采取的是粗放型经济增长方式。这是以高能耗为代价的，所以东南亚国家的陆地资源都面临不同程度的枯竭。因此，南海丰富的资源成为了他们关注的热点，尽快地大量开发海洋资源，尤其南海资源，是东南亚国家保障能源供应和经济快速发展的重要手段之一。

4、南海周边国家积极引入外国跨国公司开发南海战略资源

南海周边国家也与我国一样，缺乏深海油气开发所需的资金和技术。为了尽快、尽可能多地开采南海资源，这些国家无一例外的积极引入外国石油公司。外国石油公司的参与，既解决了南海周边国家无法独立开发南海资源的问题，又可以拉拢国际势力与我国在南海问题上抗衡，更好地维持其既得利益，也使得南海安全局势趋于复杂化。目前，在南海建设油气项目的外国公司涉及 美、英、法、俄、日、德、印度等国家。

5、中国在南海战略资源开发处于被动局面

虽然早在1992年，中国海洋石油总公司就与美国克里斯顿能源公司签署了一份真正意义上的南海石油开采合同，油田编号“万安北—21”。但这份合同最终并没有得到实际执行。最根本的原因就在于，我国在南海油气资源开发上一直面临着双重考验。 “维权”还是“维稳”？如果我国要开采南海腹地的油气资源，必然会导致与南海周边国家的摩擦升级。到目前为止，我国政府还是采取以“维稳”为主的态度。

（二）1998年至2002年南海战略资源安全存在的问题

1、南海岛礁及海域主权纠纷愈演愈烈

进入上世纪90年代末，长期以来存在着严重争议的南海岛礁及海域主权问题又趋白热化，美济礁事件、黄岩岛事件、仁爱礁事件等南海岛礁主权争端事件呈多发态势。南海岛屿及海域主权争端的核心问题是南海周边诸国的大陆架和专属经济区划界问题。南海周边诸国都根据自身利益选择《联合国海洋法公约》当中的有利法理来支持自己的“主权”要求，妄图使其既得利益合法化、常态化。

2、南海战略资源开发已呈现国际化趋势

南海战略资源开发的国际化趋势具体表现为：一是海上石油、天然气资源开发国际化。越、菲、马、印尼和文莱等国，已与美、俄、英、法、德、日、加、澳、印度等近20个国家的几十家油气公司签订合同，争相在我传统海疆线内勘探、开采石油、天然气。二是水产资源开发国际化。越、菲、马等国已同日本、泰国等国的渔业单位洽谈或签订合同，在我南沙海域进行捕捞作业，掠夺我水产资源，并与我国渔船抗争。三是海上科研、航行保障以及旅游观光等资源开发国际化。越、菲、马等国与美、英、俄等国签订了包括南沙海域在内的海上科研、海洋气象观测和利用等协议。马来西亚、菲律宾还将其侵占的我南沙岛礁开辟为旅游地，设立旅游线路，招揽各地游客前往观光游览。在南海主权争端尚未实际解决之前，南海资源的开发，包括油气资源的勘探开发、渔业资源开发、航运、海洋科学考察、旅游观光等，都将因为外国公司的介入而导致南海战略资源安全状况堪忧。这使得南海主权问题日趋复杂，南海主权争端更难解决。

（三）2003年至今南海战略资源安全存在的问题

1、发达国家在南海地区经济利益交叉，战略利益重叠

上世纪70、80年代，美国对南海主权争端持“中立”立场。90年代后，美国对南海主权争端的立场发生了改变，从“中立”转变为“介入”。美国政府曾明确表态，维护南海的自由航线权是其根本利益。如果南海周边诸国因为南海主权争端引发武力摩擦，将阻碍南海的自由航行，进而影响包括美国在内的整个亚太地区的和平与繁荣,因此，华盛顿方面决不能坐视不管。。美国态度转变的根本原因在于，南海主权争端与其海外既得利益密切相关。一方面，美国公司在南海有着十分巨大的商业利益，主要在石油开发、设备、资产等相关投资领域。南海主权争端切实影响着美国公司投资利益的安全性。美国反对南海主权争端各方对美国公司施加压力，危害美国公司的投资利益。另一方面，南海航线的自由航行关系着美国的对外贸易利益。美国与东亚国家的贸易额在逐年上升，经印度洋、马六甲海峡穿过南海进入太平洋的贸易量巨大，其中石油贸易量超100万吨。因此，随着美国“重返亚太”战略的实施，美国必然重点维护并扩大其在该区域的既得利益，同时，南海主权争端也是美国牵制中国的一枚重要棋子。

日本作为美国的战略盟国，紧随美国步伐，为制衡中国在中日东海争端中频频采取措施，并积极向南海渗透，以增加谈判筹码争得主动权。印度为实现海洋大国和世界大国的战略目的，争夺地缘战略利益，与南海周边国家联合牵制中国，与美日大国在南海地区合作围堵中国。

美国等区外大国在对待南海主权争端态度上的转变，逐渐“介入”南海主权争端的做法，使南海地区安全局势趋于复杂多变。区外发达国家在南海地区经济利益交叉，政治战略重叠，将导致该地区国家间信任不足，地区安全局势前景不明朗。多重利益维护的冲突和不同利益诉求的交织，使得影响南海地区安全的变数增多，不利于保障南海战略资源安全，更不利于和平解决南海主权争端问题。

2、东南亚地区已经成为世界上军演最频繁的地区之一

南海周边诸国纷纷采用加强军事存在的手段巩固既得利益。从2009年5月20日一直持续到8月的美国与东南亚国家的“卡拉特联合军演”，被南海周边诸国大肆鼓吹，认为 “反华南沙集团”已然形成，将保卫其在南海争端中的利益。南海周边诸国利用石油出口外汇收入积极从区外大国购入先进的军事装备，引进先进军事技术，开展军事交流，培养高素质的军事人才。南海周边国家为巩固占领岛礁、控制争议海域、保证资源开发，而开展区域军备竞赛的态势必将持续发展。

3、中国在南海的石油开发仅限于南海北部海域

中国并不是没有在南沙海域开采石油的尝试。“万安北—21”石油合同区位于南沙群岛西部万安滩附近海域，为1992年5月8日中国海洋石油总公司与美国克里斯顿能源公司在北京签署的石油开发合同，也是中国在南沙群岛海域与外国公司签署的第一个石油合同。由于受到越南的多番阻挠，这份合同无法执行。最终，1997年4月1日中方主动把勘探三号船及拖船撤离现场，从而停止了两国间引起的争议。更为重要的是，海上油田开采，尤其深海油田勘探开发，是高成本、高技术、高风险的商业活动，我国缺乏充足资金和自主技术。深海石油开采技术一直被外国石油公司所垄断，而且发达国家不轻易出口该项技术。目前，我国开采的海上油田水深普遍小于300米，属于浅水油气田，深海区域的油田开发尚处于起步的阶段。

4、中国缺乏全面的南海战略资源开发规划及配套支持

我国是典型的海陆复合型国家。自新中国成立以来，陆地疆界安全放在国家安全的第一位，海洋疆界安全则居于次要地位。我国一共进行过3次经济区划分，但都没有将海洋疆土划入国家经济区发展版图。2010年底，国务院颁布的《全国主体功能区规划》中指出，鉴于海洋疆土在国家主体功能区建设中的重要性和特殊性，将另行颁布《全国海洋主体功能区规划》。2011年，《全国海洋主体功能区规划》初稿已经完成并通过专家评审，尚未正式颁布。我国应加快出台有关南海战略资源的开发规划及配套支持政策。

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