李林捷   中共海南省委党校（海南省行政学院）

摘要：本文通过分析中国国企改革的历史背景和现状，对两个不同时期的国企改革进行比较分析，解读我国新一轮国企改革的逻辑和目标，为我国国企管理者提供理论依据和参考。

关键词：国企改革、改革背景、改革措施

新中国成立以来，截至目前，我国已进行了四个阶段的国企改革，分别是：第1阶段（1978-1992）、第2阶段（1993-2002）、第3阶段（2003-2012）和第4阶段（2013-至今）。本文的目的在于立足于中国国企改革的历史背景和现状，对第2阶段与第4阶段的国企改革进行比较分析，解读我国新一轮国企改革的逻辑和目标，为我国国企管理者提供理论依据和参考。

表1 中国国企改革历程中的两种观察视角结果

资料来源：根据中央文件及国资委网站，《国有企业改革实录（1998～2008）》整理得出

一、两次国企改革前的背景

第2阶段国企改革（1993-2002）：92年邓小平南巡开启了全国范围内的投资热潮，地方政府把经济发展放到首位，尤其是依靠资金拉动的第二产业。固定资产投资增速在92~95年间平均高达40%以上，相应的，银行配套扩产能的信贷投放和M2增速快速到高位。在高速信贷投放下，资产投资增速维持高位并积累大量低效产能；而体制障碍又导致去产能和去杠杆缓慢，融资结构与绩效结构不匹配，资源错配严重，信用资源持续流向国有亏损部门。1997金融危机对我国的出口产生了直接的压力，需求端的压力传递到供给端，进一步曝露了前期企业过度扩张产生的一系列问题，加强了管理层进行改革的决心。同时，国有企业大面积亏损，不少行业产能利用率不足40%；经济体内部出现严重的债务问题，三角债问题严峻、银行坏账率高企，90年代末期银行不良贷款率高达30%；财政压力巨大，甚至出现外债压力。

新一轮国企改革（2013-至今）：我国的国民经济增长与通胀稳步下行，经济步入新常态，2013 ~2015年我国GDP同比增长分别为7.7%、7.3%和6.9%。投资持续下行，外贸低迷乏力，仅消费维持相对平稳。制造业投资持续下行，仅基建投资在产业政策的作用下勉力支撑；外贸则受制于外围经济低迷、国内经济下行、实际有效汇率高企及大宗商品价格下跌等诸多因素的影响，一直呈现较为低迷的态势，进口与出口均为负增长。消费则在居民收入大体稳定增长的基础上，受到房地产相关行业的带动，全年维持相对平稳。我国部分产业产能过剩矛盾突出，比如钢铁、水泥、电解铝等传统行业，为改善市场供需关系、调整经济结构，实现节能环保要求，各银行不得再对产能严重过剩行业违规建设项目提供新增授信，同时对整合过剩产能的企业定向开展并购贷款，以鼓励化解过剩产能。根据国家要求减少对钢铁、水泥等产能过剩产业投资同样造成了固定资产投资额的下降。

表2 两个时期国企改革背景比较

资料来源：根据中央文件及国资委网站整理得出

二、两次国企改革的措施

1、第2阶段国企改革措施（1993-2002）

国务院机构改革方案将煤炭工业部、机械工业部、冶金工业部、国内贸易部、轻工总会和纺织总会等10个原部级经济部门分别改组为国家局，交由国家经贸委管理。

从货币政策来看，98年之前为“适度从紧”，98年改为“适当的货币政策”，99年“稳健的货币政策”，银行信贷并不因经济下滑而大幅投放，倒逼企业去产能、去杠杆。

将纺织业作为突破口，取得经验后迅速推向、扩大到制糖、煤炭、冶金、建材、石化等行业，关闭了一大批产品质量低劣、浪费资源、污染严重和不具备安全生产条件的企业。96~98年，国有企业从11.38 万家下降至6.5 万家，减少幅度达到42%。同时减员增效、下岗分流，98 年至99 年间，国有企业就业人数下降约2200万。

企业债权转股权，金融政策兜底，由资产管理公司剥离银行债务。四大资产管理公司收到财政部提供的资本金以及央行再贷款，获准后向对口商业银行发放专项金融债，向四大行收购不良资产。其中1999~2005年间剥离不良资产总额高达2.58 万亿。

需求端改革，释放新需求：主要有98年后房改启动，成为新的经济增长点，房改带动高速城镇化消化制造业产能，土地财政修复地方政府资产负债表。其次，94年分税制改革后，加大了中央集权，税制改革使得国库充盈。再次，94年汇改和人民币一次性贬值，94年起出口导向型经济逐步形成。2000年以后（特别是加入WTO）后，发达国家加杠杆、降储蓄，外需启动，国内出口增速回升引导过剩产能消化。

2、新一轮国企改革措施（2013-至今）

本次国有企业改革最大的特点就是将改革基调从“管资产”到“管资本”的转变，而“国有资本投资运营公司”也正是这一改变的重要实现形式。以管资本为主加强国有资产管理，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。鼓励非公有资本参与国企改革，有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革，明确了国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的原则、试点企业条件、员工范围以及施行方式。

中国货币政策目前处于稳健略偏宽松状态。在产能过剩的行业，主要采取从两个方面解决：一方面，通过大型央企的并购重组来化解过剩产能。比如宝钢和武钢的战略重组，通过主动的、跨区域的国有资本优化配置，能进一步优化地方国有企业，甚至是地方民营企业，实现产业优化。根据经济学博弈论中的古诺竞争模型，当企业进行并购重组（行业内企业数量减少）的时候，以利润最大化为目标的企业组成的行业的整体产量会下降。另一方面，通过让专业企业做强做大来提高国有企业的竞争力。

以萨伊定律，供给自动创造需求为基础的供给学派旨在增加总供给，以便满足更多的需求，而又不引起通货膨胀。从供给、生产端入手，通过解放生产力，提升竞争力促进经济发展。具体而言，就是要求清理僵尸企业，淘汰落后产能，将发展方向锁定新兴领域、创新领域，创造新的经济增长点。

本轮国企改革的另一大特色就是在于在国企改革伊始就注重了防止国资产流失的问题。强化监督防止国有资产流失成为本次国改中的一大特色。党中央明确在目前全面深化改革的新的历史时期，更要增强党的意识，更要高度重视国有企业党的建设，坚定不移的加强党对国有企业的领导。由于本轮国企改革中涉及多种形式的产权问题，国资平台的国资管理模式的转变，混合所有制改革的推进，都可能涉及国有资产流失的问题。在本轮国企改革核心文件公布伊始就强调加强党的领导也对于本轮国企改革的方向打下了坚实的基础。

表3  两个时期国企改革措施比较

资料来源：根据中央文件及国资委网站整理得出

三、两次国企改革的比较分析

从以上比较分析可以得出，国企改革的路径是中国从计划经济到市场经济的路径，也是中国经济体制改革大背景下的缩影。两次国企改革都是党中央、国务院在不同的时代背景和中国经济发展得阶段所做出的决策部署。

无论是从第2次国企改革的多部委合一还是新一轮国企改革中的设立“国有资本投资运营公司”，都是是由计划到市场继续深化，无论是过去国务院机构的减少，还是未来国资委从原来“管人+管事+管资本”的三重权利，到现在只“管资本”的监管机构，都是为了实现了政企分开、政资分开，进一步减少行政对企业的干预，减少计划对市场的干预。

从纺织行业的产能过剩到钢铁、煤炭等行业的产能过剩，是我国产业升级阶段的不同所造成的，而采取的改革措施不同，是由于不同行业对于国家战略意义的不同，纺织行业可以通过淘汰、关闭、分流安置下岗职工的行政手段进行改革；钢铁行业则正在通过战略重组的方式做大、做强、做优，因为钢铁是一个国家重要的军事战略基础物质。特种钢材是重大装备制造、重大工程建设、战略性新兴产业及国防先进武器所需的核心、关键材料，是一个国家综合竞争力的标志，我国的特种钢材因为自身技术的瓶颈，严重依赖进口。因此我国钢铁企业借新一轮国企改革的契机进行战略重组，成为服务国家战略，带动钢铁产业升级发展，兼具产业投资和资本运营功能的公司。

总之，国企改革之路任重而道远，既要坚决防止国有资产流失。要坚持党要管党、从严治党，加强和改进党对国有企业的领导，充分发挥党组织的政治核心作用。又要坚定不移深化国有企业改革，着力创新体制机制，加快建立现代企业制度，发挥国有企业各类人才积极性、主动性、创造性，激发各类要素活力。在坚守底线和突破空间的框架下，每一次改革都是一次伟大而深远的壮举。