许彩慧  中共中央党校研究生院 经济学部

摘要：城乡二元结构明显，城市化发展程度低是我国面临的主要结构性问题之一。改革开放以来，我国城乡关系发生复杂变化，如今中国到了彻底破除城乡二元结构，实现城乡一体化发展的关键阶段。我们要针对城乡二元结构问题加强顶层设计，加强体制机制创新，对城乡一体化改革的内容、方式和路径采取更细致、更具有针对性的政策措施，才能充分激发出城乡关系和谐发展的新活力，逐步实现高水平的城乡发展一体化。本文在梳理我国城乡二元结构以及城乡一体化进程的基础上，提出了推动城乡发展一体化的思路，以提高城乡一体化发展质量为契机，锐意变革，将农村发展重要机遇期变成黄金发展期。

关键词：城乡发展一体化 ;二元经济体制;城乡关系

城乡一体化不仅是结构性问题，还涉及我国经济社会发展转型，农业现代化建设等诸多深层次问题，注定难以毕其功于一役。城市与乡村所构建起来的社会，是一个多线程的复杂社会，每一个线头都连着诸多问题，城乡一体化的内涵有多丰富，实现城乡一体化的目标就有多艰难。但通过破除城乡二元体制，理顺城乡协调发展的机制，可以释放更多改革红利，释放更多的经济增长潜力。

一、城乡发展一体化的内涵

城乡发展一体化的内涵是什么，笔者认为，城市和农村虽然是两个完全不同、各具特色的系统，但这两个系统并不是互相独立和隔离的。相反，城市与农村是互为开放的系统，在生产要素、经济发展、人民生活、生态环境上，城市与乡村是一个互相开发、互相促进，互相依赖的有机整体。我国政府对城乡一体化内涵解读为三方面，第一，城乡一体化就是要把中国城乡关系打破分割的状态，将工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体，三者融合互动，统筹谋划。第二，通过体制改革和政策创新，实现城乡要素平等交换、公共资源均衡配置。第三，是城市生态系统与乡村生态系统互为开放、融合、有机的整体。促进城乡的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，要从经济、政治、社会、文化、生态五个方面共同推进。这是全面的一体化，是与中国特设社会主义事业总体布局相一致的一体化，五位一体让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。由此可见，城乡一体化是经济社会发展到一定阶段的产物，是城乡开放、城乡融合、城乡共享的一体化。

城市与乡村协调发展，应打破自家“一亩三分地”的思维定式，与农村一起朝着顶层设计的目标共同发展，实现合作共赢。推进城乡一体化，政府须用全局眼光、系统思维，让市场在资源配置中起决定性作用、发挥政府的协同式作用，就需要加强顶层设计，明确经济发展、要素流动、收入分配、社会保障、就业、户籍制度、农民工子女上学等重大问题，并从财政政策、投资政策、产业项目、市场环境等方面形成具体支撑，只有建立起来科学长效机制，才能最终实现一加一大于二的效果。

   二、城乡发展一体化过程中存在的问题

   （一）体制机制问题

推进城乡发展一体化既是发展方式的转变，也是发展利益格局的调整，新利益分配关系的确立就是对原有利益关系的破除，必将会受到二元结构下既得利益者的制约。二元结构在经济发展、要素流动、收入分配、社会保障、就业等方方面面形成的城乡壁垒，阻碍了户籍制度、城乡居民收入分配关系调整、农村居民社会养老保障等关系国计民生大问题的改革，必须破除。归根到底，我们所追求的城乡一体化发展目标，是上层建筑与经济基础更相适应的一体化。

   （二）土地问题

    土地作为一种生产要素，城乡土地权利与市场存在明显分割。城乡之间的土地存在两种差别，不仅土地所有制不同，而且权利也不平等。在所有制上，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有，但农村集体土地具有的权能低于城市国有土地。有相当一部分农民对集体土地所有权概念不明确，行权意识差。在这种情况下，产生了三大问题。第一，在发展权上，国家垄断了城镇建设用地一级市场，土地从农业向非农业、从农村向城镇、从集体向国有转换所产生的增值收益归国家所有，土地用途管制和土地财政交织在一起，对土地增值收益依赖严重。第二，在流转权上，城乡土地二级市场发育程度差异较大。第三，在用益物权上，没有对集体建设用地使用权视作用益物权进行保护，土地资源浪费与资源短缺的矛盾同时存在。

    （三）劳动力问题

我国现今已跨过“刘易斯第一拐点”，在“刘易斯第二拐点”到来之前，将继续释放农业剩余劳动力。制约城乡劳动力要素平等交换的主要原因在于农村劳动力素质不高，这也是今天城乡收入差距的重要原因之一，还会导致贫困的代际传递。从效率角度讲，如果不能大幅度提高新成长劳动力的教育水平，二元结构调整将会遭遇人力资本瓶颈。美国经济学家西奥多·舒尔茨认为，经过培训的现代农民完全可以将黄沙变黄金。舒尔茨对农业问题的思考，集中体现在他所提出来的改造传统农业理论，改造传统农业的关键是必须提高农民使用新生产要素的素质，提高农民素质，唯一可行的途径就是对农民进行教育投资。通过向农民的教育来提高农民素质，进而提高农民利用新生产要素的能力，“把人力资本作为农业经济增长的主要源泉。”舒尔茨关于提高劳动力素质的主要思考，对破解今天城乡二元体制具有重要启示。研究城乡一体化问题不能离开农村实际，实现人力资本投资实现农业现代化，必须未雨绸缪，政府要有更大的作为，政策有更大的支持力度。

    三、我国破除城乡二元经济结构的战略举措

重大历史事件的价值，在拉开时空距离后，我们对其分析的会更加透彻。对今天的中国而言，这些历史经验具有重要启发意义。从我国战略制定层面上看，城乡一体化战略需要通盘考虑，这关系到我国治理体系和治理能力的现代化，关系到从经济到社会文化观念的变革，关系到我国居民生产方式到生活方式的转型。

   （一）城乡二元体制初步破除

从改革开放到党的十六大期间，城乡二元体制的部分领域开始破除。与改革开放前城乡二元结构在各领域全面强化相比，初步破除阶段使得二元体制在不同领域有进有退，差异较大，例如废除人民公社、实行农产品流通市场化改革，推进户籍制度改革等，但是也在部分领域强化，城乡土地权能加剧。可以看出，我国开始在破除二元体制做出努力。

   （二）城乡二元体制系统破除、全面破除、真正破除

党的十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”，由此确立了城乡一体化建设的历史方向和根本原则，我国开始全面加快城镇化进程。这是我们党第一次提出了城乡统筹发展的理念，可谓具有里程碑意义，标志着我国经济社会发展战略和指导思想的历史性转变，体现了我国经济社会发展战略的进一步深化。党的十八大报告提出要“推动城乡发展一体化。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。”这是统筹城乡发展空间布局、历史布局的深化，是我国农村发展战略内容与实质的深化，更是我国政府执政理念、战略思维的深化。

制定出一个好政策，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实政策，我国城乡一体化最终成效的实现，就在这一步一步的脚印中。城乡协调发展将是长期艰巨的任务，城乡一体化需要一个过程。对于城乡一体化这样的治理难题，无论政府还是基层单位，要用好战略思维，把握主动权，增强体制机制的执行力度，方能达到高水平的城乡一体化，才能真正实现这样的战略目标，这样的路虽然难走，却是实现城乡一体化发展的正途。

   四、推进我国城乡发展一体化的思路与政策建议

城乡一体化进程中深层次的矛盾和问题依然存在，理顺城乡一体化进程中出现的各种问题，处理好当前热点事件是治标，最终还要治本。

  （一）破除城乡二元结构是城乡一体化的核心

城乡二元结构问题的出现，是我国长期实施重工轻农制度安排的结果，强调优先发展工业再发展农业，通过牺牲农业来实现工业化。20世纪30年代，梁漱溟先生就强调乡村文明并不与都市文明相对立，两者“不相矛盾，而相沟通相调和”，完全可以“农业工业结合为均宜的发展。”在破除城乡二元结构中要避免简单化思维，必须瓦解二元结构造成的城乡壁垒，在经济发展、要素流动、就业、社会保障、基础设施建设、国民收入分配等方面形成全面综合改革，否则就不能推进城乡发展一体化。这是从源头上涉及的改革，牵一发而动全身，需要各方面的配合，才能克服各种掣肘因素。

   （二）城乡双轮驱动是实现城乡一体化的关键

    大变革、大转型的时代，社会矛盾往往集中在最基层。中国目前有58万个行政村，270多万个自然村，3万2千多个乡镇，6亿多农民，即使城镇化率很高也仍有很多人生活在农村。未来中国村庄是什么样，向哪里走去，直接关系到城乡一体化战略的顺利实施，关系到几亿在农村生活的农民群众的切身利益。因此，城乡一体化的质量和效益，将是政府制定政策的重点。

    近年来，随着新制度在全国推广，新一轮的城乡一体化改革完全可以局部突破，一部分地方领跑；顶层设计与基层创新，城市与乡村完全可以良性互动。我国城乡发展一体化发展，可以根据不同地区因地制宜的选择发展模式，区分不同空间的城乡一体化目标。大城市带动，大城市反哺能力强，带动大农村发展，例如珠三角、长三角地区；小城镇推动，其造血能力强 ，例如苏南、浙江等地区；政府拉动，整合能力强，例如成渝地区。先由地方统筹，实现区域城乡一体，最后联动全国，国家统筹，实现全国城乡一体。

   （三）体制机制创新是推动城乡一体化的动力

 城乡一体化的改革之难，不仅仅难在触动既得利益的制度设计，也难在以什么样的理念、什么样的逻辑作为改革的思想支撑。但是，再难的问题也要解决，毕竟，城乡一体化改革关乎农村社会发展的未来。城乡一体化需要一个过程，急不得。不过，急不得，却也等不得。当前，我们已经积累了一定的制度、资本、技术、人才等资源，已经具备实现城乡一体化的现实条件。

习近平总书记指出，“惟改革者进，为创新者强，惟改革创新者胜”。城乡一体化这项重要制度的改革创新，既要有完备的顶层设计，又需要做好化解各项风险的准备，从人民群众利益、国家利益出发。农村向城市过渡这一过程正在爬坡过坎，城镇化率水平不断提高将是新常态，改革不止步，发展不停顿，告别传统二元制度，进行制度创新必然是长久的选择。城乡一体化中最基本的体制机制就是由市场来配置资源，加快推进市场一体化进程，这是治本之策。由市场在资源配置当中起决定性作用，按经济规律来办事，推动各种要素按照市场规律自由流动、优化配置，城乡要素实现平等交换，农民手里掌握的劳动力、土地、资本、农产品等基本要素，应该跟城镇居民一样获得大体相等的报酬，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。但是单纯依靠市场也不行，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，发挥我国的制度优势，加强体制机制建设，努力形成城乡发展一体化新格局。

  （四）产业融合是城乡一体化的支点

    城乡发展一体化，最关键的还是产业发展，以产业来带动城乡发展互动，这对城乡发展一体化具有至关重要的意义。农村可借机转型，在一体化进程中做出理性选择，城市也应善于借势，形成新的发展路径，将重要机遇期变成黄金发展期，这是推进城乡一体化改革中必须坚持的辨证方法。首先，充分挖掘农业内部潜在的就业和增收能力，推进一二三产业的融合，把传统农业改造现代化农业，实现农业六次产业化进而支撑现代化农村发展，促进城发展一体化格局的形成；其次，打破城乡区域之间的壁垒，加快城乡间的生产要素和资源的流动和重组，加大城乡之间的联系，重构城乡区域空间结构。最后，农业主动吸收现代工业化成果，延长产业链，工业部门进行技术创新以现代高新工业技术支持农业发展。

参考文献：

[1]党的十六大报告.《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》

[2]党的十八大报告.《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》

[3]国务院发展研究中心农村经济研究部.《从城乡二元到城乡一元》[M].中国发展出版社.2-33

[4]蔡昉.《中国刘易斯拐点远未终结》[N].21世纪经济报道.2010.9.3

[5]厉以宁.《城乡二元体制改革关键何在》[N].文汇报.2008.03.2