---基于政府作用的视角

李捷枚   武汉工程大学

本文系湖北省科技厅软科学面上项目（2010DH035）《新型农村社会保障制度建设中的政府责任边界研究》成果。

摘要：随着农村经济体制揭开帷幕，农村集体社队养老迅速瓦解，农村养老向家庭模式回归，家庭养老成为农村占主导地位的养老模式。政府在改革开放初期积极推行家庭联产承包责任制带来农村家庭收入的极大增加，为家庭养老创造了必要的经济条件；政府在法律层面为家庭养老提供的若干保障，强有力地维护了家庭养老模式的持续运行。

关键词：改革开放初期  农村家庭养老模式回归  原因分析

一、改革开放初期农村家庭养老的形式及变化

（一）改革开放初期农村家庭养老的具体形式

改革开放初期，农村养老重新回归到以家庭养老为主导形式，具体可以分为同居养老、独居养老和轮居养老三种类型。

同居养老是老人与子女共同居住的养老模式。独居养老是老人与子女分开居住的养老模式，该现象的产生来源于老人与子女独立意识的产生。有些子女家庭与老人“分而不离”，时常看望、关心老人，有些则相反，与老人关系疏远，只提供老人的生活所需费用。轮居养老一般出现在两子户或多子户的家庭中，尤其是在农村分家的情况下，子女与老人通过口头或者书面约定，几个儿子轮流照顾老人并接到各自的家中生活。

（二）改革开放初期农村家庭养老的新变化

在改革开放初期的社会经济体制改革的背景下，这一时期的农村家庭养老与改革开放前的养老模式相比存在两个较为显著的差异。

首先，签订家庭赡养老人协议书成为家庭养老中较为普遍的行为。老人由于年迈体衰，丧失基本劳动能力和自我供养能力，通过书面签订“契约”的协议方式，把需赡养的老人与赡养子女所享有的权利、应履行的义务、具体的赡养内容、供养标准等方面做出了详尽规定，使赡养行为有理可依，缓解各类赡养矛盾和纠纷。一般采取“四订、四不订”的办法。“四订”是：丧失劳动能力的老人要订；与子女分住分食的老人要订；由子女轮养的老人要订；多子女只同其中一个子女生活的要订。“四不订”是：老人与独生子女共同生活，赡养情况好的可暂不订；老人有劳动能力，能维持家庭生活的，或尚有子女未独立生活的可缓订；已经法院调解或判决，已有明确规定的可不再订；家庭和睦，由老人当家作主的可缓订。

其二，土地收入成为家庭养老基本保障。改革开放初期，随着农业、工业、第三产业的复苏，居民收入开始呈现多元化。但是就农村而言，家庭联产承包责任制的实施对农民家庭收入结构产生了显著影响，虽然非农业收入开始增加，但农业收入依然是这一时期农村家庭的最主要经济来源。国家统计局数据显示，从1983年至1991年，农村居民家庭平均每人农业纯收入占农村居民家庭平均每人纯收入的比重分别达到56.1%、55.8%、50.8%、51.0%、47.6%、43.3%、42.2%、50.2%和47.8%，农业收入份额为农村家庭总收入的一半左右，是农村家庭的最主要经济来源。从1978年至1982年，农村居民家庭平均每人农业纯收入占农村居民家庭平均每人纯收入的比重仅占13.4%、11.2%、10.6%、15.2%、14.3%。农村居民家庭平均每人农业纯收入占农村居民家庭平均每人纯收入的比重从1978至1982年的百分之十左右迅猛增长至1983至1991年的百分之五十左右。在家庭收入中占比较大增长较快的土地收入成为家庭养老的重要经济保障。

二、改革开放初期的农村家庭养老变化的原因

（一）家庭联产承包责任制是农村养老回归家庭模式的经济基础

首先，家庭联产承包责任制极大改善农村家庭的经济状况。统计显示，农民家庭平均每人农业纯收入由1978年的17.9元增长到1991年的338.7元；其中土地承包收益成为农村家庭养老的主要经济来源。当时，中央出台了一系列促进农民承包经营土地的措施，稳定和完善联产承包责任制，帮助农民在家庭经营的基础上扩大生产规模，提高经济效益。例如《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》提出延长农民的土地承包期：“土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，……承包期应当更长一些。……群众有调整土地要求的，……经过充分商量，由集体统一调整。”《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》还允许农民承包土地的退包和转包：“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。”此外，针对农民土地承包使用权发生转移时可能出现的地力下降等影响，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》对农村承包的土地进行合理的补偿和赔偿：“对农民向土地的投资应予合理补偿。可以通过社员民主协商制定一些具体办法，例如给土地定等定级或定等估价，作为土地使用权转移时实行投资补偿的参考。对因掠夺经营而降低地力的，也应规定合理的赔偿办法。荒芜、弃耕的土地，集体应及时收回。”这些措施能够提高承包土地的利用价值，保障农民承包土地的可持续性，鼓励农民大胆发展多种经营，从而提高土地收益。

在国家大力保障农民承包经营土地收入的情况下，农村家庭收入及支出对土地有着高度的依赖，使得土地成为这一时期保障农民基本生活需要的主要手段。农村老人可以通过三种方式保障自己被赡养的权利：一是凭借自己对土地的承包经营权，通过自身劳动来获得农业收入以维持自身在家庭中的地位和应有待遇；二是在不能参加农业劳动时，将土地经营权作为交换，从而获得子女赡养；三是当年老无法获得子女资助时，土地承包权可以发挥交换作用，通过转包获得收入和他人的资助。家庭联产承包责任制是中国农业发展的“第一个飞跃”，为农村养老回归家庭模式创造了必要的经济条件。

（二）国家基本养老政策为农村养老“回归家庭”提供制度保障

改革开放初期，为保障农村居民“老有所养，老有所依”，党和政府从国家的实际情况出发，着重在法律层面农村老年居民基本生活提供保障。

其一，从法律层面明确赡养义务。《中华人民共和国婚姻法》（1980）第十五条规定：“子女对父母有赡养扶助的义务。子女不履行赡养义务时，无劳动能力的或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利。”同时，该法第二十二条要求“有负担能力的祖父母、外祖父母，对于父母已经死亡的未成年的孙子女、外孙子女，有抚养的义务。有负担能力的孙子女、外孙子女，对于子女已经死亡的祖父母、外祖父母，有赡养的义务。”第三十五条提出，“对拒不执行有关扶养费、抚养费、赡养费、财产分割和遗产继承等判决或裁定的，人民法院得依法强制执行。有关单位应负协助执行的责任。”《中华人民共和国宪法》（1978）第五十条规定：“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。”此后，《中华人民共和国宪法》（1982）第四十五条对该条款进行了修订“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《中华人民共和国婚姻法》（1980）中所涉及的关于赡养老人的三项条款不仅规定了个人对父母、祖父母与外祖父母（子女已经死亡）具有赡养义务，而且对于子女为无劳动能力的或生活困难的父母提供赡养费用进行了强制规定，国家对赡养费具有依法强制执行的权力，国家法律对个人赡养老人的规定同样适用于农村，有效地保障了农村家庭养老的依法落实。虽然《中华人民共和国宪法》（1978，1982）规定国家对老年劳动者负有提供社会救济的职责，在改革开放初期，农村“五保”和医疗合作保险因资金有限均处于制度衰退状态，作用发挥不佳，尤其在当时农村社会保险尚未纳入国家社会保障体系的情况下，国家社会保险在农村尚未覆盖，其规定直接推动了家庭养老成为农村的主导养老模式。

其二，将为家庭养老提供经济基础的制度赋予法律地位。改革开放初期，国家大力发展农业经济，主要通过发展农村多种经营、规范土地所有权和使用权、科教兴农、农业产业化等方面提高农民收入，为农村家庭养老提供了经济支撑和资金来源，从而推动了农村养老回归家庭。在发展农村多种经营方面，《中华人民共和国宪法修正案》（1988）第一条提出，宪法第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”中共中央、国务院转发国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》的通知提出，“合理利用和开发各种资源，大力发展商品经济，才能保证我国农业建设的正常进行。搞好多种经营是发展商品经济的关键环节。”为规范农村土地的所有权和使用权，《中华人民共和国宪法修正案》（1988）第二条将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《中华人民共和国土地管理法》（1988修正）第十一条规定：“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第十二条对土地承包经营权也进行了保护：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。土地的承包经营权受法律保护。”家庭联产承包责任制实行后，国家还倡导科教兴农。“农业的发展一靠政策，二靠科学。科学技术的发展和作用是无穷无尽的。”为实现家庭联产承包责任制的可持续性，加快农业现代化，有效贯彻“科技兴农”战略，《国务院关于依靠科技进步振兴农业加强农业科技成果推广工作的决定》提出大力加强农业科技成果的推广应用、建立健全各种形式的农业技术推广服务组织、进一步稳定和发展农村科技队伍、大力加强农村教育，广泛开展技术培训、广辟资金来源，增加农业科技投入等七项改革内容。为促进农村经济的可持续发展，国家提出实现农业产业化。“我国农村改革人民公社体制、实行联产承包责任制是一个大进步；生产发展了，农村社会分工和商品经济发展了，低水平的集体经济就会发展到高水平的集体经济，这将又是一个大进步。”农村经济体制改革的长远目标是由“低水平集体化”的家庭联产承包制向集体化、集约化的现代化农业过渡，因此，在邓小平提出的发展土地适度规模经营的思想的基础上发展为实现“农业产业化”的改革思路。国家出台的发展农业政策措施极大地促进了农村经济发展，农民收入大幅度增加，具备赡养老人的经济条件，促进了改革开放初期农村家庭养老占据主导地位的形成。

三、结论与启示

改革开放初期，随着以家庭联产承包责任制为中心的农村经济体制改革的有效推进，人民公社管理体制瓦解，集体社队养老重新回归到家庭模式。尽管家庭养老功能基于代际血缘和亲情纽带从未在中国社会完全消退，但它在农村经济体制改革初期迅速成为农村养老保障的主导形式，则与当时中国政府力推家庭联产承包责任制带来的农民家庭收入显著增长从而使家庭养老获得必要的经济支撑密切相关；同时，中国政府通过立法强化“赡养”责任，同时赋予农村经济改革中推行的富农政策及相关制度法律地位，成为维护家庭养老的关键力量。可见，政府在农村养老模式选择中可以发挥举足轻重的作用。

参考文献

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