魏巍  李紫薇  北京物资学院商学院

基金项目：北京哲社重点项目“北京地区平台型企业劳动关系生态治理研究”（21GLA005）；北京物资学院科技协同攻关团队建设项目“新业态中的工作重塑与管理创新研究团队”（2020XJGG02）；北京物资学院“有国际竞争力的北京自由贸易试验区制度创新研究”（2021XJKY09）。

摘要：创新是我国的战略发展要求，国家创新能力以城市创新能力为基础。自贸区建设成为现阶段城市区域发展建设的重要举措之一，利好政策吸引了大量创新要素，使得自贸区对城市创新能力有显著的提升作用，并且通过汇聚科技人才创新要素、吸引科技型企业入驻、促进区域协同创新来提升城市的创新能力。但是我国现有大部分自贸区的创新促进作用并没有得到充分发挥，可以从三个方面改善和提高：强调自贸区的创新属性、加强产城融合升级和强化自贸区与城市的联动，促进区域融合发展。对自贸区的建设发展提出这三个方面的建议，让自贸区充分利用及转化创新要素，发挥自贸区的创新作用，从而提高城市的创新能力。

关键词：自贸区；创新能力；创新要素；路径

2020年10月，党的十九届五中全会提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，并强调要“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，完善国家创新体系，加快建设科技强国。”

党的十九届六中全会提出“全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军”。科技强国的建设离不开创新驱动发展战略，“十四五”是我国全面建设社会主义现代化国家的关键时期。面对我国经济发展进入新常态，实施创新驱动发展战略是跻身创新型国家前列、实现科技强国建设的根本保障，是实现高质量发展、构建发展新格局的必然选择，是在经济全球化发生深刻变革形势下抢占先机、赢得主动的迫切需求。经济的高质量发展对创新驱动的需求更加迫切。

我国十四五规划以国家战略性需求为导向推进创新体系优化组合，完善技术创新市场导向机制，强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚，形成以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系。加快建设科技强国的战略发展目标，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。创新发展已经成为推动城市可持续发展的关键力量[1]，城市主要通过创新来实现可持续的经济繁荣[2]。

创新型城市是建设创新型国家的重要基础，我国已经进入到了以提升城市整体创新能力为目标的整体性创新生态系统建设阶段，多数大中型城市正通过多样化的路径谋求城市创新能力的提升。城市创新能力的提升对提升城市可持续竞争力至关重要，也有助于促进邻近城市的可持续竞争力[3]。自国家推进自贸区实践试点规划以来，自贸区建设成为现阶段城市区域发展建设的重要举措之一。自贸区有利于实现资源的高效配置，提高城市要素流动速率和经济发展速度，作为我国重大战略布局，可以带来牵一发而动全身的效果，截至2021年1月，已经设立了21个省市成立自贸区。自贸区作为我国制度创新的试验田，对外有助于我国积极融入世界经济，对内可以倒逼中国改革创新，优化产业结构，刺激生产发展，为城市创新带来源源不断的创新动力。

一、自贸区与城市创新能力研究综述

城市创新是我国实施创新战略的基础，提高国家的创新能力必须以提升城市创新能力为先导。理论上讲，城市的创新能力是由城市创新体系中，所有要素和行为主体有机组合的能力所反映的，这种能力主要表现为一种城市创新体系的协调、整合能力。城市创新能力突出的结果就是一座城市可以产出更多的创新成果，整座城市能够利用创新成果可持续性的发展，这些创新成果直接或者间接带来更多的新兴产业、增加更多就业岗位和促进生产生活更加便利化等。已有学者从各个角度对城市创新能力进行了解读。有学者认为城市创新能力是创新要素的汇聚[4]，汇聚创新要素可以使整座城市的创新能力由量变到质变产生变化。还有学者认为，城市创新能力实际上是创新型产业和战略新兴产业的聚集，这样加速了整座城市的产业链迭代[5]。城市创新能力是以科技创新能力作为城市经济社会发展的主要驱动因素，城市创新能力的提高会带来城市创新治理完备有效、创新平台支撑有力、创新主体充满活力、经济创新力竞争加大和创新要素配置高效等结果，创新能力强的城市是对建设创新驱动省份和国家发挥显著支撑引领作用的城市[6]。中国科技信息研究所发布的《国家创新型城市创新能力评价报告》从五个方面对我国78个创新型城市创新能力进行评价和监测，分别是创新治理力、原始创新力、技术创新力、成果转化力和创新驱动力。提高我国城市的创新能力可以从反映这5个方面创新指标的30个评价指标入手。城市创新能力的本质是城市的自主创新能力、科技支撑的引领作用、经济社会的可持续发展水平及区域辐射的带动作用。

自由贸易试验区是指缔约方境内的某一区域，进入这一区域的任何货物，就进口税费而言，通常视为在关境之外，并免于实施通常的海关监管措施。有的国家还使用其他的一些称谓，例如自由港、自由仓等。这些区域内消除了关税和贸易配额、市场自由度高、行政干预较小，如上海自贸区、纽约自贸区、汉堡自贸区。这种区域是一国从本国领土中开辟出来，面向全球对外开放，实行上述免除关税等一系列举措，而不是只针对签署自贸协定的国家。在我国，自贸区还有“实验”的意义和功能，为了降低某一新颁布的政策在全省乃至全国范围内大范围推展而带来的始料未及的不可逆转的后果，先在自贸区范围内小面积推广践行，待成功实践再推向全国。中国自2013年设立上海自由贸易实验区以来，分别于2015年4月设立了广东、福建和天津自贸区，2017年3月设立了陕西、四川、重庆、湖北、河南、浙江和辽宁自贸区，2018年10月设立了海南自贸港，2019年8月设立了黑龙江、云南、河北、广西、江苏和山东自贸区，2020年9月设立了湖南、北京和安徽自贸区，截至2021年1月已经设立了21个自由贸易试验区。

我国自贸区是政策的“试验田”，相比于其他区域，优先获得政府更多的利好政策，很多政策或策略在自贸区小范围内先行先试，不仅可以提高政府的办事效率，而且降低了某个政策大范围突然实行而带来政策失误的风险，避免了大范围不可逆转的危害。自贸区政府更加简政放权，充分给予市场和地方政府更多的决策权和行使权，让经济要素在市场上通过利润分配可以自由流动，最大化利用及转化创新要素，从而提高了城市的创新水平。我国自贸区还具有创新对外开放高地的功能，比如出于数据安全的角度，我国允许部分自贸区进行境内外数据安全运输，在全球强调数据安全的背景下，这在很大程度上提高了我国与外国在数据信息方面的交流频率，有利于进一步对外开放。同时，自贸区制度创新更加灵活，政府减少对市场的干预，打破了常规市场的限制，汇聚创新要素，使得自贸区的营商环境更完善。在信息时代，服务业“异军突起”，自贸区通过税收优惠政策吸引大量服务型企业，其中，对科技型公司的税收优惠力度更大。服务业的溢出效应使得自贸区聚集了更多科技型公司，为提升城市的创新水平提供了资源基础。同时，自由贸易试验区建设对周边地区的带动作用和邻近自贸区的协同创新，都提高了区域整体的创新能力。

二、自贸区提升城市创新能力的应用场景和实践路径

（一）自贸区汇聚创新要素，吸纳科技人才

根据知识吸收能力理论，一个区域的创新产出，不仅取决于其创新要素的投入量，更取决于区域人力资本吸收新知识的能力。在2021年9月28日中央人才工作会议上，习总书记指出，深入实施新时代人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才，加快建设世界重要人才中心和创新高地。由于科研人才丰富的知识储备，更有能力理解、吸收并转化新知识，也更有能力将创新要素和新知识融合，转化为创新成果输出，因而在创新方面更有优势。自贸区为创新提供人才流要素，自贸区可以通过引进科研人才来提高区域的知识吸收能力，进而提高城市的创新水平。

根据我国建设人才强国的要求，自贸区的设立新增了许多对于人才的制度政策，注重引进科技型人才。对于各个领域的人才来讲，这些政策用更低的门槛给他们提供了在本地工作和生活更广泛的便利。在人才政策方面，相对于其他地区，自贸区的开放程度和便利化“有过之而无不及”。各地自贸区因地制宜，为提高所在城市的创新能力开展了“抢人大战”，提出了针对各省市有地方特点的人才政策。比如北京自贸区率先支持外籍科学家领衔承担政府支持科技项目，率先允许外籍人员使用外国人永久居留身份证开办和参股内资公司。不同国籍的人拥有不同的文化背景，不同的文化背景也可以孕育不同的思维方式和管理理念，不同国籍的人集思广益，更容易碰撞出创新火花。海南自贸港指导和支持海南以部省名义举办“中国（海南）人才交流会”，指导海南深化职称制度改革，支持具有港澳执业资格的服务领域专业人才，经相关部门或机构备案后，按规定范围为自贸区内企业提供专业服务。在生活保障方面，对于高层次人才，长沙自贸区可安排免费住房或给予租金补贴，首套购房不受户籍限制，可适当突破年限申购第二套住房，申请住房公积金贷款，放宽可贷额度。南宁自贸片区对拟长期在南宁片区工作的高科技领域外籍人才、外国技能型人才和符合南宁区产业定位的单位聘用的外籍人才，放宽年龄、学历和工作经验等限制，可一次性给予有效期最长五年的工作许可，并设立绿色通道，对上述人才在工作许可办理、居住许可办理、信用卡申请、货币兑换、资金融通和理财服务等方面给予便捷服务。各地关于人才引进的政策在很大程度上缓解了人才在生活和工作等方面的顾虑，有利于科技人才在自贸区范围内工作和生活，为自贸区的发展提供人才流，进而提高自贸区的创新能力。

（二）服务贸易的溢出效应提升科技企业聚集度

根据产业集群理论，在一个特定区域的一个特别领域，集聚着一组相互关联的公司、供应商、关联产业和专门化的制度和协会，通过这种区域集聚形成有效的市场竞争，构建出专业化生产要素，优化集聚洼地，使企业共享区域公共设施、市场环境和外部经济，降低信息交流和物流成本，形成区域集聚效应、规模效应、外部效应和区域竞争力。自贸区通过降低税收、简政放权和优化政府服务职能等措施吸引各行各业的企业入驻，围绕自贸区形成相互关联的产业集群，自贸区内的企业可以共享由区内所有政企机构共同打造出的经济生态圈带来的溢出效应，尤其是针对科技企业的税收优惠，对科技公司来说更具吸引力，提升了科技型企业的聚集度，进而提高城市的创新能力。

第一，自贸区内良好的营商环境吸引公司入驻。政府加快简政放权，深入推进“放管服”改革，极大改善了自贸区的营商环境，有利于企业入驻。比如北京自贸区内，政府简政放权高度降低了企业的办事流程，对于关键产业，尤其是高新技术企业实行报备即批准政策，极大减少了企业创立的流程，除直接涉及国家安全、公共安全、金融审慎监管、生态环境保护和人民群众生命健康等以外的服务业领域推行政务服务事项告知承诺制，市场主体承诺符合相关要求并提交相关材料，政府部门进行备案或者当场作出审批决定后，即可开展投资经营活动。自贸区实行证照分离，全面推进政府服务综合窗口“区块链+电子证照”应用，减少企业的办事周期，使得企业在片区内从事“畅通无阻”。自贸区的政策针对各行各业都有相应的扶持力度，比如针对新能源智能汽车领域，注重打造高级别自动驾驶示范区，简化自动驾驶封闭测试场测试流程，降低测试成本，增加测试场景，营造良好自动驾驶营商环境。自贸区内的利好政策吸引企业入驻，当企业数量逐渐增多时，市场竞争也会增大，当市场上可供选择的产品增多时，会衍生出细分领域的客户，客户也会对产品增加越来越多的要求，这使得公司只有不断更新自己的产品，不断创新，才能迎合客户，在市场拥有一席之地。所以，自贸区在优化营商环境的同时，也为提高城市的创新能力奠定了基础。

第二，自贸区通过税收优惠聚集创新型企业。对于新成立的科技型公司来讲，其研发周期长、成果不稳定、回报周期不确定的特点使得大多数处于成长期的科技公司如履薄冰。自贸区对于在片区内注册的公司给予适当的税收优惠，会在很大程度上减少公司的成本，减轻公司的后顾之忧。比如北京市自贸区内对技术转让的税收优惠，在试点期限内，技术转让所得免征额由500万元提高至2000万元。对技术转让的税收优惠，有利于技术流在不同企业间流通，交换创新想法，促进创新水平提升。在中关村国家自主创新示范区开展公司型创投企业所得税优惠政策试点，在试点期限内，对符合条件的公司型创投企业按照企业年末个人股东持股比例免征企业所得税，鼓励长期投资，个人股东从该企业取得的股息红利按照规定缴纳个人所得税，有效降低公司型创投企业个人股东的税负水平，进而使得自贸区内投资更加自由便利，为科技企业营造了一个良好的融资环境。最后，自贸区对于企业的税收优惠对企业来说极大地降低了企业的经营成本，反过来，自贸区的设立也对地方财力增长呈现出促进作用[7]，有利于国际资本“引进来”和国内资本“走出去”[8]，为创新提供了资金流要素。

（三）自贸区建设对周边区域的带动作用促进区域协同创新能力的提升

相对于协同制造和开放式创新，协同创新是一项更为复杂的创新组织方式，其关键是形成以大学、企业、研究机构为核心要素，以政府、金融机构、中介组织、创新平台、非营利性组织等为辅助要素的多元主体协同互动的网络创新模式，通过知识创造主体和技术创新主体间的深入合作和资源整合，产生系统叠加的非线性效用。因此，区域协同创新是以技术创新等单方面创新带动整个区域的综合创新，主要表现在目标驱动、要素聚合、组织机制强化、优势互补等方面，其本质是为实现创新增值而开展的一种跨界整合，在创新过程中追求更高的经济和社会效益。

自贸区设立有利于降低区域要素流动阻力，提高区域协同开放水平[9]，降低了创新要素的流动成本。以京津冀为例，北京自贸区在“两区”+京津冀协同发展方面，部署了京津冀同事同标、规则互认、营商环境一体化等制度创新举措，为协同发展赋予更强基础。这种协同发展使得各地区的创新要素可以相互间不受阻碍的自由流动，同时，北京、天津和河北三个地区的自贸区都高度对外开放，三个地区的高校、科研院所和研发机构可以相互交流、交换创新要素，三个地区的自贸区可以相互利用各自优势对临近地区的自贸区形成优势互补，形成功能分工、空间分散、有机联动的空间格局，有利于京津冀协同创新能力的提升。三个地区建立人才跨区域资质互认、双向聘任等制度，在待遇、职称评定等方面根据个人意愿予以保留或调整。特别地，北京、天津和河北的自贸区在地理位置上相互渗透，有助于打造政务一体化。大兴机场片区位于河北廊坊，与北京接壤，由各个地区共同建设国际交往中心功能承载区，打造京津冀协同发展示范区。已在三个地区中的其中一个地区取得生产经营资质、认证的企业搬迁到其他自贸区后，经审核继续享有原有资质、认证。允许符合条件的其中一个地区的企业将注册地变更到其他自贸区后，继续使用原企业名称。这些都有助于创新要素在不同区域间流动，提高了创新的效率，降低了创新的成本。

三、进一步发挥自贸区提升城市创新能力作用的建议

自贸区通过汇聚创新要素，吸引科技人才，给予企业税收优惠，营造良好的营商环境吸引科技型企业入驻，通过周边区域的带动作用提升区域协同创新能力，为提升我国城市创新能力做出积极的贡献。但是我国现有的大部分自贸区的创新促进作用并没有得到充分地发挥，仍存在一些问题，可以从以下几个方面改善和提高。

第一，在自贸区的多种属性里，强化自贸区的创新属性。关注创新型企业，关注拥有自主知识产权的企业，关注拥有核心技术或者知名品牌的企业，关注拥有良好的创新管理和文化的企业，突出这些企业的行业领导力和创新性。建立健全企业自主创新法律法规体系，强化制度创新考核。我国虽已制定了关于自主创新的法律法规，但仍不健全和完善，应尽快出台有关法律法规，在修订完善现有法律法规的基础之上，形成一套健全、完善、便于操作的企业创新法，制订实施细则及配套制度。同时，对政府采购法、税法和企业法等相关法律法规进行修订，将扶持、鼓励、保护自主创新行为纳入相关法律法规，将自主创新纳入法制化轨道，有序、持久、规范的加以推进。营造有益于创新的氛围，提高政府财政支出中科技支出所占的比重，制定严格的专利保护制度，充分注重知识产权，营造重视知识分子的氛围，打造重视研究创造的环境，从文化气氛上给人一种在这里能力可以得到重视、知识能够有效转化的印象。针对不同地区的自贸区，结合当地产业，强调不同行业的创新性。比如海南自贸港，打造热带特色农业创新基地，提升南繁科技城与南繁科硏育种基地信息基础设施和配套大数据公共服务能力，探索基于互联网的南繁育种在线服务新模式，打造国际化种业科创服务中心。推动海洋产业重大科技创新，依托三亚深海科技城等创新基地，实施海洋信息化重大科技项目，发展壮大海洋环境感知、船用电子等产业。建设互联网+海洋牧场、互联网+海洋能源产业等，加强渔船定位、通讯、导航和渔港综合管理信息化建设，，搭建海上风电创新平台，拓展基于大数据的勘察设计、模拟仿真、机组运维、装备智能制造等新业态。

第二，产城融合升级，发挥溢出效应。“产城融合”是指产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，要求产业与城市功能融合、空间整合，“以产促城，以城兴产，产城融合”。城市化与产业化要有对应的匹配度，不能一快一慢，脱节分离。在我国转型升级的背景下，自贸区的建设要警惕“产城分离”，自贸区没有产业支撑，即使行业再完善，也相当于一座“空城”，产业没有区域依托，即使再高端，也只能是“空转”。自贸区要注意对产业和园区做好前瞻性的规划、部署和定位，避免盲目城市化导致自贸区空心化，规划产业发展的同时，有利于增加自贸区就业岗位，实现园区土地集约化，扩大产业空间，加速产业集聚。

以较为成功的产城融合案——长沙梅溪湖国际新城为例，长沙梅溪湖国际新城是中国金茂打造产城融合的代表作，该项目是产城融合、城市规划和运营能力的集中体现，产城融合以改变片区内居民的生活与工作状态为目标，涵盖多重业态，配套齐全、产业齐备，最终实现产城融合。长沙梅溪湖国际新城已打造成为长沙新的城市名片。这座国际新城充分体现了产城融合对规划的前瞻性、创新性以及开发建设的推进速度。台湾全岛目前共设有七大自贸港区，为支撑自贸港区的产业发展，每个入选港区的周边10公里到40公里的范围内，都布局有一个或数个工业园或科技园进行支撑，各自贸港区也根据周边园区的产业发展基础与优势，分别确定自身的产业发展方向。借鉴长沙梅溪湖国际新城和台湾自贸区的做法，运用产城融合的思路，我国自贸区也可以根据周边城市的产业园或科技园，确定自身的发展方向，发挥自贸区和产业园的制度、产业等方面的“溢出效应”，做好功能转移和承接，促进与城市融合发展互动。

第三，加强自贸区与城市发展联动，促进区域协同发展。将自贸区区内与区外通过数字政务，实现自贸区与城市政务一体化。完善公共数据开放创新基地建设，实现一般公共数据无条件开放，特殊公共数据有条件开放；加快推动公共数据开放，引导社会机构依法开放自有数据，推动政务数据与社会化数据平台对接和数据出境安全管理和评估试点，促进政务数据的充分共享和有序开放。要求区内大力推进数据专区建设，比如金融公共数据专区、遥感数据专区、交通数据专区信用数据专区等，探索通过政府数据与不同行业社会数据聚合，通过专区的企业化运营，孵化带动更多具有创新能力的企业。构建区内数据交易服务体系，组建数据交易运营公司，筹建国际大数据交易所。培育数据市场，建立健全数据交易规则、安全保障体系和平台监管机制。谋划布局新型城市基础设施，探索建设隐私计算基础平台项目，进行垂直行业的数据供需对接，开展数据交易商业模式创新试点。构建数字金融、数字人民币试点、数据资产评估、数据集开放、区块链和人工智能公共算力平台等丰富的产业生态，组建数据交易生态联盟，发布交易指南和倡议书，推动多行业、多领域、跨部门、跨层级数据健康有序流通。加强区内与区外技术市场融通合作，逐步实现自贸区与整个城市政务服务“同事同标”，推动实现政务服务城市通办、标准互认和采信、检验检测结果互认和采信。促进智力资源互通，加强融通创新，鼓励自贸区内与周围城市都开放重点实验室、工程技术研究中心、企业中试基地、科技孵化机构等，共建统一的成果转移转化、科学仪器开放和技术交易平台，打造协同创新载体，实现创新成果、科技人才、信息资源等共享，开展高层次科技创新创业人才交流合作，为各地科技型企业提供多方面服务。支持自贸区的数据与城市数据互通有无，大力推动区内数据开放共享，支持自贸区数据跨境安全有序流动。在数字时代，数据对于创新的作用不言而喻，鉴于我国在数据层面的法律法规现状，建立健全有关数据流通的法律法规，健全数据分类规则，制定具有弹性的数据流通管制办法，明确数据主权与数据传输安全系数，在确保风险可控的前提下，强调因地制宜，加强多部门监管协调，务实推动真实商业场景下的双向数据交互，积极利用新技术手段降低安全风险，支持部分自贸区乃至其所在的城市率先加入国际上的区域性数据自由流动制度安排。

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