——基于对成都某国有企业集团的实证调查

文芳¹  胥策中¹  刘小进²  杨威²

1.成都产业投资集团有限公司  四川成都  610000

2.国浩律师（成都）事务所  四川成都  610000

摘要：进一步完善国有企业法人治理结构是重要目标，如何通过加强外派监事管理，促进其有效履职并提升监督效能，并有效规避履职责任风险，是当前国有企业面临的一个课题。由于多种主客观原因，国有企业外派监事存在多个问题，文章在实证调查的基础上，结合相关实践与研究提出可行的应对建议。

关键词：国有企业；外派监事；公司治理；合规监督

一、问题的提出

国有企业外派监事在实践中双重内涵：第一种是针对国家出资企业而言，外派监事系指政府有权机构派出的监事会成员，意在解决因所有权与经营权分离而产生的出资人监督权和监督动力问题。第二种是针对国家出资企业及其下属各级子公司而言，外派监事为国有股东向下属企业委派任职的监事，对下属企业履行监督职能，是国有企业依法治企、推行现代公司治理制度的重要表现。其中，本文研究与探讨的主要是第二种国有企业外派监事，国资监管机构并未专门对此层面的外派监事管理作出明确规定，更多还是有赖于国有股东以及外派监事任职企业制定相应具体管理与保障制度，其操作相对市场化、公司化。 

监事会制度是“双层制”^①公司治理结构中的一种传统的制度安排，其设立主要目的是监督公司董事、高管及其经营管理行为合法性与合理性。然而，实践中国有企业监事会制度实际监督效果不佳，相应的外派监事制度也并不受重视，一些外派监事对自己的定位可能仅是开一次会，逐渐成为公司治理结构中可有可无的角色，但不可忽视的是，外派监事作为履职企业的监事，既要对委派单位负责，也要对履职企业承担忠实勤勉义务，故其履职责任风险仍客观存在。[1]

在新一轮国企深化改革背景下，进一步完善国有企业法人治理结构是重要目标，如何通过加强外派监事管理，促进其有效履职并提升监督效能，并有效规避履职责任风险，是当前国有企业面临的一个课题。为此，我们以成都市某国有企业集团（以下简称“甲集团”）为研究样本，通过向甲集团及甲集团下属企业收集资料、向现任外派监事发放问卷、访谈的方式对甲集团外派监事管理与履职情况进行实证调查，本次收集的问卷由23名外派监事填写，因部分监事存在同时任职多家企业监事职务的情形，故所收集问卷包含29家履职企业，涉及履职企业范围包括甲集团下属二级、三级公司。本文将在进一步了解国有企业外派监事管理现状与问题的基础上，结合前述实证调查、实践经验和相关研究，对加强外派监事管理提出应对建议，以供参考。

二、甲集团外派监事管理与履职的基本情况

（一）甲集团外派监事管理概况

首先，在管理制度层面，甲集团作为国家出资企业，其本部针对外派监事制定了《外派董事监事履职管理办法（试行）》《兼职董事、监事选派管理办法》，前者主要对外派监事的管理方式、任职资格、任免程序、权责义务、履职、考核评价、考评方式及程序、考评等次与结果运用等进行了规定，后者主要对组织与职责、外派监事权利和义务、遴选方式、外派监事管理、监督与问责等进行了规定。此外，甲集团的一些下属企业也参照制定了类似规定。

其次，从管理体制看，甲集团的外派监事被纳入甲集团管理的外派监督管理人员序列，均为兼职外派监事，故其劳动与工资关系与甲集团公司建立，由甲集团统一管理。

再次，从选聘管理看，甲集团的党群工作部承担外派监事选配职责，外派监事“兼职数量原则上不得超过3个，且兼职不兼薪、不兼酬”，以保障选任的外派监事能够时间精力充足，更好履行监督职能。

复次，从履职管理看，甲集团对外派监事的履职管理主要从对外派监事的评价内容、考评方式进行管理。对外派监事的评价围绕其工作实绩、履职能力、职业操守和廉洁从业等方面情况。其中，工作实绩主要指外派监事列席履职企业会议情况、是否依照《公司法》以及公司《章程》行权；职业操守情况更多针对外派监事是否考虑到外派单位作为股东的相关权益。此外，考评方式采取自查自评、履职企业内部测评、外派单位评价结合的方式，并将考核结果纳入到薪酬激励的重要依据。

最后，从外派监事追责看，近年来，甲集团体系内外派监事被追责的有两例。由此可见，若外派监事未尽到监督职责，也需承担相应责任，且在实践中外派监事多以事后监督为主，在缺乏规范书面履职记录的情况下，外派监事面临的履职风险会更大。

（二）甲集团外派监事履职的基本情况 

1.履职企业监事会运行情况

首先是监事会制度的设置。29家企业中共15家设置监事会，且监事会成员以三人为主。在设置监事会的企业中，制定了监事会议事规则的企业占比86.67%。就监事参会及列席的机制而言，65.52%的企业明确了召开董事会会议需监事列席，但仅34.48%的企业明确了召开重大事项专题会会议需监事列席，而总办会会议则均未明确需通知监事列席。此外，设置监事会的15家公司均未内置除监事会议事规则之外的其他与监事有关的制度。

其次是监事会的运行情况。根据问卷调查，大多数企业于2021年召开监事会定期会议的次数为1次，反映了监事会运作频率较低，一般只按程序召开一次年度会议的现状，这在其他地方的国企也较为常见。虽然外派监事履职的具体方式具有多样化的特点，但仍以参加履职企业会议为最主要的方式，共有86.2%的监事通过参加会议履职，这主要与履职企业每年定期召开一次监事会相关，但对于提出议案、检查财务、提出整改要求等其他履职方式则应用不多。

2.外派监事个人情况

首先是外派监事的履职能力。根据问卷调查，86.96%的外派监事具有法务、财务、审计、纪检等相关工作经历，其中专业背景为财务、会计的监事占比43.48%。不过，有82.61%的外派监事表示未接受过相关的履职培训，对于其任职的履职企业以及个人作为外派监事的履职风险并不清楚，这也为外派监事的履职带来一定风险。

其次是外派监事的兼职情况。56.52%的人员系外派单位的中层干部，有60.87%的人员兼任两家及以上的外派监事。中层干部相较于基层员工而言，担任外派监事具有一定经验与权威性，且其沟通渠道也更为顺畅，故由中层担任外派监事具有一定的合理性。但是，因中层干部本职工作一般较多，且部分还兼任多个外派监事岗位和外派董事岗位，反映出外派监事的后备人选可能不足，也可能造成外派监事履职精力不够。

3.外派监事行权情况

首先是其参会情况。除甲集团内部2022年新委派的外派监事外，仅一名外派监事缺席年度监事会会议。此外，外派监事列席过其所履职企业的董事会会议占比36.67%；列席过履职企业重大事项专题会会议的占比20.69%；列席过履职企业总办会的最少，仅占比6.90%，而造成前述现象的主要原因是“外派监事身兼数职，难以抽出时间”和“无人通知外派监事列席/参加”。以上数据与前文的关于应通知监事列席的制度要求并不一致，说明内部管理规定与实操仍存在一定差距。

其次是其行使监督权情况。65.52%的外派监事未在2021年度为履职企业提供建议或质询；提供过3次以上建议或质询的外派监事占比仅3.45%，且大多数行使权利系通过口头提出，无书面记录在案，这将增大外派监事责任风险。其中，7.14%的外派监事对其所履职的企业进行过调研以了解履职企业的主营业务、公司治理等情况，而多数外派监事对其所履职企业主营业务及所涉风险的了解程度以“一般了解”为主，也存在个别外派监事“不了解”履职企业的情况。

最后是外派监事奖惩与保障支持方面。有56.5%的外派监事认为外派监事年度考核与履职评价对其“一般重要”和“不重要”，这可能是因为实践中履职考核评价的结果多为平均化的优秀，对外派监事个人不会造成较大影响。面对外派监事管理的问题，外派监事普遍认为，制度的支持与保障系其在履职中最为需要的，然后是需要加强履职激励和委派单位提高重视程度。此外，44.8%的履职企业对外派监事履职支持程度较高，但也有20%的履职企业基本没有提供履职支持，造成这种现象的原因可能是履职企业是否受国有股东控股。

三、国有企业外派监事管理的主要问题

根据对甲集团的调查，并结合国有企业相关的实践与研究，本文认为，国有企业外派监事管理目前存在的主要问题如下：

（一）外派监事受到的重视程度不够，权威性不高

相较于董事会，具有监督职能的监事会/监事在国有企业不具有唯一性，其职能与法律、内控、审计、纪检、巡视、监察等存在交叉，实践中长期以来并非监督的主力军，加上其对监督对象董事、高级管理人员的考核、任免和责任追究实际话语权较低，故其监督的权威性较低，进而受到的重视程度也相对不够，这就导致外派单位与履职企业在制度、经费、协调和实操等方面对外监事的支持保障力度较为有限。[2]

（二）外派监事兼职多家企业情况普遍，精力有限

按现行《公司法》规定，公司必须设置监事会/监事，但高速发展的国有企业下属子企业众多，作为国有股东需选派人员到下属企业担任监事，而监事又具有一定的资格、能力要求，实际可担任监事的人员储备往往不足，导致实践中外派监事以兼职为主，且兼职多家企业监事的情况较为普遍。在此情形下，外派兼职监事在履职过程中由于本职工作繁重、时间精力十分有限等问题，难以深入、全面、高效地在履职企业开展相关监督工作，对所履职企业的经营管理和业务、重大决策等大多缺乏足够的调研与了解，导致无法充分发挥其作为监事的监督职能，这不仅是甲集团面临的问题，也是许多学者明确提出存在的问题。[3]

显然，以上外派监事兼职且兼任多家企业外派监事的实践现状与国资监管对落实对外派监事的要求还存在着较大差距。以成都市为例，《成都市人民政府办公厅关于进一步加强和改进市属国有企业监事会工作的实施意见》（成办发〔2018〕5号）提出：“推进下属公司监事会‘专职、外派、全覆盖’体系建设。”但是，现目前外派兼职监事普遍化，使得其专业化、专职化程度难以匹配政策及相关规定要求。

（三）外派监事履职能力不够且行权积极性不高

一方面，外派监事作为监督者，既需要具备财务、法务、审计等专业化知识，也需要对企业经营管理具有一定经验，但因国有企业集团的下属企业往往众多且情况多样，外派监事人才储备相对有限，且缺乏充分的履职培训，外派监事履职能力不够的情况较为突出。

另一方面，《公司法》规定公司监事可对董事、高管及企业日常经营进行监督，并在第五十三条赋予监事会/监事多项职权。然而，尽管《公司法》以及国资监管规定以及履职企业内部管理制度对监事及监事会职权有所明确，但在实践中，由于兼职不兼薪政策下，委派单位对外派监事激励有限，考核追责也未受重视，导致外派监事行权的积极性不足，外派监事可能只是为满足公司治理结构的形式要求，其多未能依据《公司法》、国资监管规定和公司章程积极行使监督权利，仅通过参加个别会议的方式行权的情况普遍存在。

（四）外派监事履职监督实际效果有限

实践中，外派监事履职以参加履职公司会议为主，而主动深入了解公司经营情况、关注并分析经营信息的外派监事较少，故其能提供有利于委派企业了解下属履职企业的信息与建议很少，真正能发现并提出履职企业违规线索、整改建议的外派监事也就更少。此外，根据《公司法》第五十四条规定，“监事可以列席董事会会议，并对董事会决议事项提出质询或者建议”。因此，监事列席履职企业董事会会议是“可以”而非“应当”。由此可见，监事并不一定列席董事会会议，其对履职企业重大事项的了解与监督也就可能无从谈起。从问卷调查来看，即使是有内部管理要求，很多履职企业也未按规定通知监事列席，未及时提供相关资料和信息，导致外派监事参会率低，无法做到及时了解情况并进行监督。

（五）外派监事与其他监督力量协同程度不高

外派监事的履职协同主要是指监事与委派单位的审计、纪检等部门以及与履职企业的有关部门的协同监督。基于外派监事自身对监事工作的重视程度不高、履职企业与委派单位对外派监事的重视程度不够，缺乏协同制度依据与保障等原因，实践中外派监事与委派单位审计、纪检等部门以及与履职企业的有关部门协同与合作较少：一方面，就外派监事与委派单位的审计、纪检等部门的协同而言，其信息共享与合作较少。从问卷调查看，外派监事与委派单位的审计、纪检等部门进行过合作与共享的占比均不足半数，更多的外派监事履行其监事职责时并没有与其他相关的监督部门进行履职协同，各方主体之间存在着一定的信息壁垒。另一方面，在监督成果运用、督办整改方面也难见典型的合作案例。

四、结论与建议

综上，本文认为，要提高外派监事履职监督效果，并防范外派监事履职风险，未来既要提高外派监事个人履职能力与意愿，又要做好外派监事履职保障，并加强履职协同，尽可能避免履职企业发生违规问题或重大损失，进而规避外派董事、监事的责任风险。从改革思路上，可从如下层面入手：

（一）制度的完善层面

第一，委派单位需要求外派监事所任职的下属企业内部制定并完善相关的监事会议事规则或与监事履职管理保障相关的制度。第二，外派单位需在外派监事管理制度层面完善外派监事需列席和参与哪些重大事项以及何种事项需要上报至委派单位，并要求下属企业制定配套制定衔接，作为考核与责任认定的重要依据。[4]第三，外派单位需建立外派监事责任认定办法以及相配套的尽职合规免责机制，落实“三个区分开来”要求，进一步细化明确外派监事的职责，完善并落实好尽职合规免责事项清单，合理划定责任界限。

（二）外派监事的激励与考核层面

实践中国有企业外派监事大多不是专职，而兼职的外派监事又受限于“兼职不兼薪”的规定，且担任外派监事还面临很多的责任风险，故缺乏积极履职的动力。为提升外派监事的履职意愿以及履职积极性，应奖惩结合，在强化考核与失职追责的同时，细化对外派监事的任职激励政策，将其任职评价结果与其在本单位的考核、绩效、奖金等进行直接挂钩，并设立优秀外派监事等荣誉，增强其荣誉感的同时，与其在本单位的晋升进行一定挂钩。[5]

（三）外派监事的专业能力提升层面

第一，选任具有相关经验的人员任职对应履职企业外派监事。[6]例如《成都市人民政府办公厅关于进一步加强和改进市属国有企业监事会工作的实施意见》就明确提出：“选拔懂经营、懂管理，具有会计、审计、法律等专业知识，坚持原则、忠于职守、敢于监督、廉洁自律的人员担任监事会成员。”例如，外派单位可优先选择审计部门职员、法务部门职员担任履职企业监事。必要时，可以考虑聘任第三方专业人员担任。

第二，加强对外派监事岗前培训以及岗中培训，提高外派监事的履职能力以及对经营投资风险的识别能力，建设一支高素质的监事（后备）人才队伍，并加强外派监事对个人责任风险的认识，提高风险防范能力。

（四）对外派监事的工作保障与支持层面

第一，外派单位需指导完善履职企业支持配合外派监事工作机制。比如，履职企业原则上都要确定承担相应工作职能的部门，要配置外派监事开展工作的办公场地和其他必需的办公条件。同时，在制度上要求履职企业要及时向外派监事提供财务会计、决策和经营管理活动等资料；履职企业要主动加强与外派监事的沟通，涉及企业“三重一大”以及其他与经营管理活动有关的董事会会议、总经理办公会议、年度工作会议等重要会议，须按规定提前通知参加并送达会议文件资料。

第二，提升外派监事在履职企业的监督地位，将其职能与履职企业的董事、高管任免、调整、考核等相挂钩。具体而言，在实践中，因履职企业对监事会的重视程度较低，导致监事行权更多流于形式。因此，为提升监事权威，外派单位可以把履职企业对监事/监事会揭示问题和风险的整改情况纳入企业年度目标考核。监事/监事会对履职企业负责人的经营业绩评价及任免建议，可作为选拔、考核、调整、任免企业领导班子及成员的重要参考。

（五）加强履职协同层面

首先，建立完善信息沟通共享机制。因外派监事并非专职监事，其对履职企业的董事会、重大专题会议、总经理办公会议等会议的召开未必会有知晓渠道以及对接人员，使得外派监事获取信息相对闭塞，因此为打破履职企业与外派监事的信息沟通壁垒，应创建完善的信息沟通共享机制，例如履职企业委派专人或明确专门部门与外派监事进行对接，明确履职企业内部审计、法务等部门与外派监事的信息沟通共享流程。

其次，整合各监督力量，提高监督效能。由外派单位组织和协调，整合外派监事和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制，加强统筹，创新方式，减少重复检查，对于相关违规线索与监督成果需要根据职责分工依法依规进行移交与交底建立健全监督意见反馈整改机制，形成监督工作的闭环。

注释：

①双层制是指德国、日本等大陆法系国家或地区采取的是在董事会、股东大会和管理层之外再设立一个独立的监事会，与董事会平行，对股东大会负责。

参考文献：

[1]张禹.国有企业监事注意义务的认定标准研究[J].浙江万里学院学报,2015,28(06):31-35.

[2]杨大可.中国监事会真的可有可无吗?——以德国克服监事会履职障碍的制度经验为镜鉴[J].财经法学,2022(02):3-15.

[3]沈吉仁.国有资本投资公司派出董监事管理的思路与对策[J].中国农垦,2022(02):45-48. [4]赵箭冰,俞琳琼.国有企业董事、监事及高级管理人员勤勉义务之构建[J].法制博览,2015(32):188-189.

[5]高明华.国有资产监督目标模式与外派监事会监督机制创新[J].天津社会科学,2017(05):95-101.

[6]杨光.以国有参股企业为样本探究公司监事制度之完善[J].今日南国(中旬刊),2010(09):113-114.