王剑^1,2

1.中南民族大学管理学院  湖北武汉 430074

2.中南民族大学民族地区数字化发展与治理研究中心  湖北武汉 430074

基金项目：中央高校基本科研业务专项资金项目“基于田园综合体发展模式的民族地区衰落山村振兴研究”（项目编号CSQ20047）。

摘要：在“互联网+”背景下，旅游者利益相关者呈现多元化特征，因此也要求旅游治理体系要向多元化、开放化转变。旅游行业管理应顺应时代需求，采用大数据、智慧旅游等新技术推动旅游管理向旅游现代化治理转型升级。通过分析了“互联网+”背景下旅游治理的特点，提出“互联网＋”赋能旅游治理能力现代化提升的措施。

关键词：“互联网+”；旅游治理；治理能力现代化

随着全球信息技术革命的深入发展，“互联网+”已对社会的各个要素进行赋能，改变了社会经济格局，推动其向多主体、多元化、持续融合、快速迭代发展。面对新时期、新形势与新问题，也要求我们的政府转变角色，迅速跟上时代变化，建立符合当下时代技术发展的现代化治理体系，成为社会经济发展的持续推力。

近年来旅游产业发展迅速，在快速发展的过程中，旅游行业管理也出现诸多问题，如旅游资源归属不清，多部门既交叉管理又相互推诿，旅游规划设计或旅游开发不科学导致资源找到破坏；旅游市场混乱，从业人员服务意识不强，宰客事件层出不穷；旅游公共服务体系不健全，行业管理不到位，旅游公共信息服务、旅游应急救援保障、旅游人才队伍建设都亟待加强；部分游客素质不高，不文明的旅游行为时有发生。随着“互联网+旅游”的全面融合，旅游的主体和客体都发生了更多元化的变化，这就需要政府及旅游主管部门提升行业治理能力，提升旅游行业治理能力不仅需要采取新的治理理念，还要借助网络技术、科技手段，进一步完善治理结构及治理机制。利用现代化技术手段打造可以从旅游全产业链角度进行有效整合各类资源及利益相关者的现代化治理体系，这就对解决旅游供需关系、旅游资源管理以及提升旅游跨部门协同治理能力都提出了更高的要求。

旅游业是国家战略支柱产业，旅游治理现代化同样是国家治理现代化的重要组成部分。在“互联网+”背景下应构建起以游客满意为导向的旅游治理新体系，实现旅游治理现代化，积极发挥旅游治理现代化在国家治理现代化中的独特作用^[1]。2020年11月，文化和旅游部、国家发展改革委等十部门联合印发《关于深化“互联网+旅游”推动旅游业高质量发展的意见》，意见强调深入推进旅游领域数字化、网络化、智能化转型升级，依托互联网技术全面提升旅游监管和服务水平。旅游业高质量发展，离不开现代化的治理体系。“互联网+”也为旅游行业治理手段的革新提供了技术支持及时代机遇。

一、从“旅游管理”到“旅游治理”

为了适应旅游行业高速发展，我国政府一直在积极推进旅游主管部门体制机制改革。如前几年，部分省市区成立了旅游发展委员会，其目的就是使旅游工作可以由单一部门推动向多部门协调及综合联动转变，以发挥政府管理的整体优势。文化和旅游部门合并以后，进一步强化文化和旅游发展的统筹协调机制。现行的体制机制改革其本质上没有改变旅游资源管理归属问题，也没有从多利益主体出发系统解决旅游治理问题，只是在发挥旅游主管部门的组织协调能力，仅仅是基于“管理”层面的改革。

治理的字面意思是控制管理、引导操纵，其常用于与国家公共事务相关的管理和政治活动中。陈颢（2009）认为，治理是指特定范围内各类权力部门、公共部门以及社会组织的多向度相互影响，是公共事务相关主体对于国家和社会事务的平等参与，是各类主体围绕国家和社会事务的协商互动^[2]。刘庆余（2014）对治理的特征做了如下定义：（1）治理主体的多元化，即政府不再是公共管理领域的唯一主体，还包括社会团体、企业乃至个人等。（2）治理主体之间责任界限的模糊性和相互依赖性，即公共与私人、政府与社会、政府与市场的责任界限划分存在一定困难。参与治理活动的主体，都不可能独自掌握充足的能力和资源来解决所有问题，而是需要相互依赖与合作，可谓“一荣俱荣，一损俱损”。（3）构建“自主–共治”网络体系，即多元化治理主体之间形成稳定的权力依赖与合作伙伴关系，在运行机制与治理模式上形成一种动态的“自主–共治”合作网络联合体^[3]。曾峻（2006）提出，旅游治理现代化指的是在旅游治理的过程中，推动政府与多元化主体的协同合作，促进政府与旅游市场主体、旅游社会组织以及公民等多元化主体在旅游公共事务中的共同协作，以旅游公共利益为目标，实现旅游治理的制度化、科学化、规范化、法治化和精细化的集体行动过程^[4]。

旅游产业涉及面广，利益主体多元，综合性强，要充分激发旅游发展潜力，还需要引入公共治理理念。旅游治理体现在：强调的利益主体的多中心，各主体可以参与管理，使得政策制定能统筹多方利益；旅游治理目的在于有机整合产业中的政府、旅游企业、当地居民、旅游消费者等多个相互依赖的利益主体，通过管理机制、制度和手段创新，协调各主体的利益关系，发挥各主体的最大效用，形成共同的治理目标；通过建设旅游公共服务平台，实现“政府−市场−社会”三维共治机制。

二、“互联网+”背景下旅游治理的特点

旅游治理是新时代下旅游行业管理的新趋势及新模式，是由主管部门主导，由多方共同参与的治理形式，旅游治理有利于实现多利益主体的目标一致化，在行业管理的过程中强调多元主体的共同参与。在“互联网+”背景下，旅游市场及行业管理表现出利益主体的多元化、信息传播公开化、治理决策互动化等几个方面的特点，对旅游主管部门的管理体系转型升级提出了新要求。

（一）利益主体的多元化

在现代化旅游治理体系中，利益主体涵盖了政府、市场、当地居民及游客等多方面要素，行业发展并不是完全由其中某一个主体来主导进行，是需要各主体积极参与,共同推动的治理过程。因此，旅游治理是全社会、多利益主体的共同责任，单一要素来以及无法解决目前复杂的系统问题。“互联网+”背景下各利益主体的联系更加紧密，利益主体的多元化特征更加明显,通过互联网利益主体形成了有机的生态圈，在互联网平台的生态圈里每个利益主体都是网络的重要节点，主体间相互联系，相互影响，有时候身份也相互转换，一名游客可能既是旅游消费者，又是旅游产品的生产者。在互联网的生态圈中每个节点都在相互交融，共同进化。

（二）信息传播公开化

开放、透明是互联网最基本的属性。得益于互联网信息传播的开放与透明，资讯获取渠道更多，资讯获取速度更快，资讯讨论更便捷，利益主体方可以更便捷、更广泛参与公共事务的讨论与决策。网络时代涌现出更多新兴媒体，如今微信、抖音已经成为旅游者获取旅游资讯的重要手段，新媒体传播效率更高，影响力更广泛。大型网络平台通过多年经营与服务，已经积累了大量旅游消费数据，可以为科学治理提供良好的数据支撑。基于互联网信息传播的开放性及便捷性，在旅游治理过程中，旅游消费者和旅游地居民可以更方便地参与到行业管理、决策及政策的执行和落实中。

（三）治理决策互动化

在互联网时代成长起来的旅游者和旅游地居民，有着更强的民主意识，掌握更多获得旅游公共服务资讯的渠道与手段，参与旅游公共事务的意愿也更强烈。随着国民素质的提升，参与公共事务的渠道拓宽，大众参政议政的能力也得到加强，特别是旅游地居民不再满足于政府及规划专家的安排，而是更希望自己能够参与到旅游地开发与建设的决策过程中。通过政务留言系统及其他网络交互平台，旅游地居民及游客的诉求可以有效反馈到决策端，形成共同参与旅游产业发展的决策的格局。

三、“互联网+”背景下旅游治理的新挑战

随着互联网产业高速增长，网络正在不断改变人们的旅游消费方式、旅游出行方式及旅游信息反馈方式。新的信息获取渠道、新的旅游业态、新的旅游需求，对传统旅游行业管理的管理体系、管理过程、决策及监督模式，都带来了极大的挑战，这是当前旅游行业主管部门转型所面临的现实问题。

（一）信息多元化渠道对统一监管的挑战

在互联网大规模普及前，大众只能从电视、报纸等渠道获取信息，信息为单向传播，传统媒体平台掌握着话语主导权，比较容易引导社会意识形态。“互联网+”背景下，互联网可以让每个个体都有发声的渠道，每一个个体都可以是信息的制造者和传播者，信息来源的渠道变得更加多样。多样化的信息来源丰富了旅游信息内容，使得游客获取信息更加便利，但是以各类自媒体、大V、非官媒平台等为主的渠道往往在转发信息时没有严格的验证和审查机制，有时候容易造成信息失真，使得民众对于事件的真伪难以辨别^[5]，而这类信息渠道又是游客及旅游地居民获取信息的主流渠道，这些信息以发布、转载、评论网络新闻等多种多样的途径利用网络技术传播，成为了不可忽视的的舆论力量。

旅游利益相关者充分参与到旅游决策管理以及各种旅游事件中，这就有必要对传播的内容真实性进行筛选和甄别。基于互联网的传播速度及广度，使得旅游信息监管越来越困难，真假新闻混杂，对于统一管理造成不小难度。

(二)信息的智能化对管理部门架构提升的挑战

“互联网+”背景下，科技的进步与互联网的大繁荣，引领社会各个方面的变革。旅游主管部门的现代化治理提升，也不可避免的要融入到这不以逆转的洪流之中。当前，利用信息化技术手段提升行业治理能力，提高治理效率，并对主管部门的结构进行调整和规模精简是现代化治理中比较突出的问题。

近年来物联网技术、人工智能技术突飞猛进，已经在人类生产生活的各个领域得到了广泛应用，同时也助力智慧旅游技术的推广及普及，通过多年智慧旅游系统建设，旅游数据采集、数据分析以及基于旅游大数据的管理能力都得到加强。传统管理机构的组织架构系统设计复杂且效率低下，通过靠堆砌大量工作人员来实现部门系统运转，行业管理部门组织架构改革势在必行。未来，不能熟练掌握新技术的工作人员，以及冗余的管理机构都会被裁撤。增设网络化、科技化管理的现代部门，以应对当下技术提升带来的管理部门改革。

（三）信息的交互性对治理过程的挑战

    互联网时代信息的传播不再是点到点、点到面的单向传播，信息即时、双向传播的特征使得治理主体可以实现自上而下地发送信息、自下而上地传递信息以及在主体间的信息即时互通，彻底改变了旅游行业管理中的信息传递过程及方式，信息化技术使得旅游行业管理突破了管理手段和管理工具的限制。利用互联网技术，旅游主管部门可以就旅游公共事务决策向其他治理主体征集意见的过程变得更便利、更低成本，获取反馈意见的广度更宽，其他治理主体的利益诉求也能更及时、更高效地反馈给旅游管理部门。日益增多的治理主体参与到行业管理、行业决策中来，对于主管部门的治理能力提升提出了新的挑战和要求。

四、基于互联网的旅游治理能力现代化提升

在“互联网+”背景下，通过整合物联网、云计算、人工智能、大数据等新型技术手段，结合旅游行业服务的智慧化、管理的智慧化以及营销的智慧化需求，搭建多利益主体协同治理，开放共享、共建共治的旅游治理体系。运用互联网技术赋能旅游治理，不仅仅是技术的升级与迭代，更重要的是要提高旅游管理部门现代化服务意识和掌握现代科技的业务能力，通过优化治理结构及组织架构，提供更高效的信息交流渠道，加强部门间的协同治理水平，使得新的现代化治理体系可以从而由内而外、上下联动、统筹推进。

（一）构建高效、开放、互通的信息交流渠道

当今社会旅游信息的交互方式百花齐放，除了在PC互联网时代常见的“一站两微”（网站、微博、微信）形式以外，移动互联网又出现了短视频、小程序、公众号等“新渠道”。旅游治理现代化，要充分整合网络渠道，做到行业信息全方位监控、消费者信息及时反馈，构建便捷、高效、公开的信息交流渠道。通过整合各类信息渠道资源，构建高效、安全的网络通信渠道是现代化旅游治理体系的生存基础。建立具有公信力、官方权威性的信息渠道是保障多利益主体在旅游公共事务管理上可以顺畅协商沟通、利益表达及利益协调根本条件。

（二）以大数据为基础全方位提升旅游治理能力

大数据是提升旅游治理能力的重要技术支撑。在网络技术全面普及的信息时代，游客的消费数据，企业、消费者、居民对相关政策的反馈数据，政府的政策执行过程、执行效率及结果效应数据，都是旅游大数据的重要构成。公共事务的决策不能仅仅依靠官员的意志和某个人的经验，现代化治理需要有理论指导，更要有数据支撑，凭借数据说话、依靠数据进行科学决策。通过旅游数据的实时动态采集、规范的数据清洗及深度数据挖掘，为旅游治理决策提供精准的科学依据，提升旅游管理部门的决策水平和工作效率。

旅游大数据建设还应建设完备的旅游公共数据库，制定统一的数据采集标准、统一的数据格式以及统一的数据库结构。旅游主管部门要加强对旅游数据的鉴定、验证及筛选，建立数据监督和审查机制，保障旅游大数据质量，对数据造假行为予以坚决打击。

（三）构建智慧治理系统

以智慧旅游建设为基础，加强旅游行业数据化、网络化管理能力，推动旅游治理体系向智慧化、现代化方向发展。加强旅游基础数据采集、存储以及分析能力建设，打造完善的旅游数据生态，以旅游大数据为基础，结合智慧管理、智慧服务、智慧营销体系形成完善的智慧旅游管理体系。通过治理手段的现代化提升，来提高旅游公共事务的治理效率，提高旅游决策的科学性，减少旅游决策中的“拍脑袋”行为，使得整个行业治理过程科学客观、清晰透明、有据可查。

（四）提升旅游协同治理水平

与单主体治理结构相比，“互联网+”背景下的多元主体治理体系更复杂多样，往往需要跨部门联动或多利益主体协同解决相关问题。在互联网中，旅游治理体系的每个孤立的单元可以有效连接，多元化利用主体之间的联系不断加强。利用互联网的开放、共享及交互特性，可以有效打通各部门间协同治理的技术屏障，通过提升部门间的协同治理能力，提升旅游行业管理效率，解决各主体多元化的利益诉求。通过优化旅游治理结构，推动旅游治理模式由传统的某一部门主导的“单中心、单主体”的管理模式，向多元化利益主体共建共治的“多主体、多中心”的旅游协同治理模式转变。

参考文献：

[1]徐金海.互联网时代旅游治理现代化研究[J].河北广播电视大学学报,2020,25(06):70-75.

[2]陈颢.公共治理与和谐社会构建[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2009,62(01):123-127.

[3]刘庆余.从“旅游管理”到“旅游治理”——旅游管理体制改革的新视野[J].旅游学刊,2014,29(09):6-7.

[4]曾峻.公共管理新论：体系、价值与工具[M].北京：人民出版社，2006：107

[5]汪浩.中国政府责任建设研究[D].复旦大学，2014.