郑华杰 上海大学

摘要：中日韩三国的经济发展各有特点,但三国都经历了高速增长的经济发展阶段，特别是中国经济总量在40年的时间里提高迅速，成为第二大经济体。2013年，我国产业结构虽然首次呈现“三二一”形态，但三次产业的比重仍落后于发达国家及部分同期发展中国家。为促进我国目前面临的产业结构调整和升级问题，有必要适当借鉴日韩经验，吸取日韩产业政策中的教训，制定正确合理的产业政策.

关键词：产业政策 产业结构 中国 日本 韩国

一、前言

在当今社会，整个世界经济格局和国际经济秩序都面临新的挑战。我国经济从高速增长向中高速增长转变、国内产能过剩、要素成本升高，经济结构转型迫在眉睫。在经济新常态的大背景下，我国产业面临低端过剩、高端不足的困境，调整产业结构以解决经济内在矛盾和应对外部危机，就成为中国经济进一步发展的必然选择。日韩两国从中等收入国家跨入高收入国家，只用了12年左右的时间。中日韩三国地域相邻、文化渊源相通，日韩两国产业升级的成功经验值得我们借鉴。

产业政策由于研究的角度不同，在国际上尚没有统一的定义，主要有以下几种理解：其一将之理解为是各种指向产业的特定政策，即政府有关产业的一切政策的总和。如：“产业政策是与产业有关的一切国家法令和政策”。其二将其理解为是弥补市场缺陷的政策。即当市场调节发生障碍时，由政府采取的一系列补救的政策。如日本学者认为“产业政策是政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策”。其三是将之理解为产业赶超政策，即工业后发国家为赶超工业先进国家而采取的政策总和。中国有些学者定义为“产业政策就是当一国产业处于比其他国家产业落后状态，或者可能落后于其他国家时，为加强本国产业所采取的各种政策”。

产业结构，亦称国民经济的部门结构。国民经济各产业部门之间以及各产业部门内部的构成。社会生产的产业结构或部门结构是在一般分工和特殊分工的基础上产生和发展起来的。

二、中日韩三国产业政策演变及产业结构升级分析

（一）日本的产业政策演变及其产业结构升级分析

日本在其经济增长方式转变过程中充分采用了比较优势的发展战略，大力发展国际贸易，适时调整产业结构，其产业结构有轻工业→重工业→第三产业，通过成功的适时转换与升级，实现了经济全面的快速赶超。1945～1960年，为振兴经济，日本产业政策实行“倾斜生产方式”。日本为了迅速恢复几近瘫痪的经济体，依赖国内市场廉价劳动力的过剩供给和国际市场廉价石油的大量供给，大力发展轻纺工业和化学等基础性工业。对煤炭、钢铁、化肥等产业重点投资，第二产业比重快速上升，同时第三产业占国民收入的比重在1947年就超过了第一产业。1953年，确立了贸易立国政策，进口原料和粮食，出口工业产品，同时转入以重化工业为中心的经济阶段；1960年《国民收入倍增计划》制定之后，在大规模设备投资和先进技术的推动下，日本经济出现了高涨局面。此后由于劳动力短缺，劳动力成本增加，经济增长开始依靠大量的资本和能源投入来实现，大量的技术引进和模仿创新，企业管理技术进步等资本劳动以外因素的增加也促进了经济增长，这一阶段经济增长呈现半集约型增长态势。第一产业比重迅速下降，第三产业持续增长，第二产业的增长速度超过第三产业。在短短的15年时间里，日本就完成了重工业化过程。20世纪70年代以后，由于环境污染问题，日本走上以节约能源、原材料为中心，以技术投入，知识创新为主的集约型经济增长。开始发展知识密集型产业，第一产业比重继续下降，第二产业稳定增长，第三产业的比重略有提高。20世纪90年代，日本产业政策以服务化和信息化为主，2000年，第三产业产值比重达66%。21 世纪以来，日本提出“创造性知识密集型”产业政策。推行“环境、经济、社会可持续发展”的产业政策，在产业结构调整中注重提高技术革新与国际竞争力水平，实现能源需求、供给与环境等方面的协调性。并制定了一系列促进资源有效利用的法律，促进产业振兴和发展，2008年以来第三产业产值比重一直在70%以上。

二战后，日本经济的腾飞与其政府强有力的产业政策密不可分。日本政府通过产业政策确定产业发展的重点领域，利用财政政策为重点产业提供资金援助，利用关税保护，扶植幼稚产业，培育了一批富有国际竞争力的产业，扩大了国际市场规模，保护了国内市场，维护了对外贸易的有序性，促进了产业结构的高度化和振兴了出口。通过基础设施建设和科研资助，为重点产业的发展提供了有力的社会环境和技术基础。日本还高度重视人力资本投资，高素质的劳动力队伍提高了其产业竞争力，从而使日本迅速崛起成为世界经济强国。在制定和实施产业结构政策时，日本并非没有付出任何代价就取得了经济成就。20世纪60年代，日本全国各地出现严重的环境污染事件，对生态、经济、社会带来难以修复的损害。日本是通过产业结构调整升级，实现从重视经济增长转变为重视环境保护。

到了20世纪90年代，日本的产业政策对其产业结构调整的影响力明显下降，表现出主导产业真空、产业结构调整滞后等特点。电器机械（通讯设备）汽车等传统支柱产业的国际比较优势丧失，韩国在纤维、纺织、钢铁、造船、电器机械等产业方面的国际竞争力超过了日本，并且在办公机械、光学机械、汽车等产业方面正在缩小与日本的差距。1991 年随着经济泡沫的破灭，日本陷入了二战后最长的萧条期，政府采取了许多刺激经济的措施，直到2003 年日本经济才开始逐渐回温，到2010年日本产业结构高度倚重第三产业，逐渐脱离了实体经济，面临的实体空心化，经济虚拟化的趋势。

（二）韩国的产业政策演变及产业结构升级分析

1953年朝鲜战争结束后，韩国经济开始走向稳定和工业化过程。20世纪50年代，韩国以内向型经济发展为主。1961年，朴正熙提出“建立一个工业化的韩国”，韩国的工业化从进口替代转向出口导向。世界性的产业结构调整使美国、日本等发达国家将劳动密集型产业向外转移，为韩国的产业结构升级提供了机会。韩国积极引进外资和技术，扩大出口贸易，及时实现了经济从内向型向外向型的转变。20世纪60年代，经济起飞之初，韩国的产业结构调整政策集中在以纤维工业为中心的劳动密集型轻纺工业，并把它作为出口工业的核心，完成了资本密集型的原材料工业产品的进口替代；1973年提出“重化工业宣言”，从日本、美国大量引进外资，大力发展资本密集型重化工业，逐渐取代劳动密集型产品的出口地位，实现产业结构高级化；1981年，韩国重工业产值比重超过轻工业，完成工业化任务。20世纪80年代，面对韩国产业竞争力下滑局面，韩国提出“科技立国”口号，政府将产业发展方向从制定扶持战略产业优惠政策，转向创新活动，并废除了所有的个别产业法，大幅度增加科技投资，重点发展知识技术密集型产业，其产品的出口份额不断得到提升。通过市场竞争激发产业内在的创新能力，同时重点扶持优势产业、战略产业、新兴产业并扩大海外直接投资。实现了经济增长方式从粗放型向集约型的转变。 1997年亚洲金融危机的冲击和国际社会对高科技领域的激烈竞争，使韩国政府和企业意识到发展高新技术产业的重要性。因此，21世纪以来，政府鼓励企业向知识经济、信息产业等“最高附加值产业”投资。企业则开始主动将大量资本投资到电子、信息通讯产业等新型科技产业之中。2008年的美国次贷危机给韩国的金融市场和实体经济带来重创，为找到新的经济增长点，韩国政府启动了旨在发展通信技术、生物技术、纳米技术、文化创意等所谓绿色产业的“绿色新政”。

从“进口替代 ”、“出口导向”到“输出立国”，进而“科技立国”，韩国政府通过扶植重点产业、利用财政货币政策，在经济中发挥着决定性作用，通过有效的产业政策，引导和推动了其产业结构的升级，创造了“汉江奇迹”。与日本相似，韩国也非常注重利用关税保护其产业发展，重视教育对人力资本的作用，其公共教育费用支出占国内生产总值的比重，连续多年高于世界平均水平。产业政策、贸易政策、关税保护、人力资本等方面的共同作用，使得韩国的幼稚工业能够不断学习，吸收新技能，逐步改变自己的比较优势，形成竞争优势，并最终有能力参与世界市场的竞争。

总体上，韩国产业政策大致适应经济发展的需要，但几次危机也显露出韩国产业政策的弊端。20世纪70年代末，政府对企业的过多干预助长了企业的依赖性，加重了政府财政负担。由于20世纪60～70年代的产业政策着重于技术引进，国内缺乏研发能力，难以形成自主型产业结构。1997年的亚洲金融危机不仅打击了韩国经济，也暴露了韩国产业结构的问题:工业和农业发展失衡，工业飞速发展的同时农业严重萎缩；轻工业和重化工业失衡， 重化工业高速增长的同时轻工业负增长；第三产业增长迅速，制造业比重过早下降，出口增长迅速，产业空洞化。产业结构的严重失衡抑制了韩国经济的长期稳定发展。2008 年美国“次贷危机”给韩国经济带来了严重冲击，更暴露出韩国国家主导型外向经济发展模式的弊端:由于缺乏有效的市场制约和调节机制，得到政府支持的企业不计成本地盲目扩张，“政经勾结”违背了公平竞争的市场原则，加剧了经济发展的失衡，为韩国经济埋下了隐患。

（三）中国的产业政策演变及产业结构变迁分析

中国和日韩两国工业化阶段发展过程有所不同。新中国成立后优先发展重工业，经济增长一开始即踏上了国家计划控制的“高投入、高消耗、高排放”的发展阶段。产业结构从“一三二”到“一二三”型，再转变为“三二一” 型。改革开放初期的经济增长方式是典型的粗放型经济增长，主要依靠廉价的劳动力和自然资源消耗来实现，得力于市场经济制度的确立，解放了计划经济制度时期被严重束缚的生产力，生产关系实现了空前的大解放。20世纪80年代末，产业经济学开始成为一门显学。 1987年，产业政策一词第一次出现在《国民经济和社会发展的第七个五年计划》 中，中国开始推行产业政策。随着国内生产规模的扩大，增长中的各种问题日渐突出，环境污染、经济结构不合理、经济增长质量效益差等问题日益显现。1996年，中央政府提出经济增长方式由粗放型向集约型方向转变，这是实现十五年奋斗目标的关键所在。2003 年，我国开始倡导协调和可持续发展理念，走新型工业化道路，大力实施城市化发展战略，积极开展创新型国家建设，中国经济进入了新的发展阶段，经济增长率连创新高。但随之而来的产能过剩、产业结构不合理、环境污染等问题也日益严峻。“十二五”时期，我国工业发展的主题由“调整和振兴”向“转型与升级”转变。“工业发展的方向将呈现重化工业进一步深化、先进制造业加速发展、战略性新兴产业快速培育、信息化和工业化深度融合的显著特征”。产业政策以促进产业结构调整升级与抑制部分产业产能过剩为目标。战略目标转变由经济增长方式转移到了人民社会生活整体水平的提高，即实现经济发展方式的转变。

改革开放前，由于发展战略和产业政策的片面倾斜，我国产业结构畸形，发展次序混乱。改革开放以来，中国创造40多年持续的高速经济增长奇迹，中国的奇迹与日本、韩国的不同，这是从计划经济体制向市场经济体制的转变过程中取得的。伴随市场经济取向的改革，政府在经济中的地位与作用也发生了彻底的变化，开始广泛使用产业政策引导企业的行为和产业结构的调整，三次产业处于不断的调整当中，产业结构失衡的现象逐步得到扭转，产业结构向着合理化的方向演变，并逐步与国际接轨，成为世界经济的重要组成部分。20世纪90年代以来，我国逐步建立起国家产业政策体系。然而，与日韩等发达国家相比，目前中国的产业和就业结构仍然相对滞后，产业结构升级急需进行，就业结构亟待调整。

三、启示与借鉴

日韩产业结构发展由低到高的过渡非常迅速，但两国产业结构优化过程没有跳跃，而是都经历了一般经济发展的所有过程。2013年，中国第三产业在国民经济中的比重首次超过第二产业，形成“三、二、一”的产业结构格局和新趋势。但需要强调的是，虽然服务业在GDP比重中的长期上升趋势已经形成，但工业仍然是国民经济中最重要的部门。对新的环境和形势的判断，对工业的功能和作用的重新思考，决定了“十三五”及未来更长时期内，在促进工业持续稳定增长的基础上坚定推进“工业强国”战略，将是中国工业发展的首要目标。从日韩两国产业结构优化升级的经验和得失中，我们可以得到以下启示和借鉴：

（一）实施功能性产业政策。日韩两国每个时期的产业结构调整和转型，几乎都是由政府率先制定发展战略并加以推动，既利用市场的自由竞争培育企业的创新能力，又通过某些措施扶持企业的核心竞争力，引导产业结构的高级化走向。我国应借鉴日韩经验，制定正确合理的产业政策和产业发展战略来引导产业结构调整和升级，培育新兴行业的发展，对于具有较强外部性的基础性研究以及具有重大影响的应用性研究提供资助。

（二）促进科技创新和人才培养。创新是企业获得竞争力的最有效手段，而技术创新需要人力资源的支撑。加大人才培养力度和高技能人才队伍建设，增强企业创新的活力，建立完善的科技创新和人才培养的政策体系。

（三）保护环境实现可持续发展。中国长期粗放式的经济发展方式，实现了经济的持续高速增长，同时也严重污染了环境，这使我国工业化的发展面临远比日韩两国实现工业化时更恶化的资源环境。通过发展循环经济，推进清洁生产，加快形成节约能源和保护生态环境的产业结构、发展方式和消费模式。

（四）依靠科技进步推动产业结构调整。日韩两国产业发展中不仅注重引进先进技术，更在此基础上，不断其提高自主创新能力。持续的、大量的R＆D投入，为两国发展知识密集型产业，构建创新型国家奠定了基础。借鉴日韩的经验，应增加R＆D投入，为进入自主创新阶段创造条件。通过强化科技创新，加强产业关键核心技术和前沿技术研究，强化企业技术创新能力建设，加强高技能人才队伍建设和知识产权的创造、运用、保护和管理，实施重大产业创新发展工程，建设产业创新支撑体系，推进重大科技成果产业化和产业集聚发展，使“中国制造”转向“中国智造”。

（五）促进形成创新网络，实现各类产业主体的优势互补。在信息化，网络化的浪潮中，在日益深入的技术融合和产业融合的全球产业发展背景下，产业政策应积极促进各类产业主体在技术创新和产业化方面的合作，实现风险共担和优势互补。加快实体产业与金融业深度融合，信息化与工业化深度融合，制造业与现代服务业深度融合，先进技术与传统产业深度融合，推动产业围绕价值增值纵向延伸、横向嫁接、跨界融合，创造更加高端高质高效的新业态、新商业模式。

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