吕砚 济南天下第一泉风景区管理中心

摘要：旅游管理指的是旅游业的管理者为了向旅游者的旅游活动提供有质量的服务，运用管理的各种职能，对旅游业的人、财、物、部门、地区所进行的计划、组织、指挥、调节和监督的活动。伴随着改革开放的不断深入，我国的旅游管理体制改革取得了快速的发展。本文主要是从重要性、问题、对策三个方面分析了我国旅游管理体制的相关问题，为我国旅游管理体制的改革提出了相应的解决对策，进而为促进我国旅游业的健康有序发展奠定重要的基础。

关键词：旅游管理　体制改革　探讨

引言

作为国民经济的新兴行业，中国旅游业在发展初期就明确了开发建设的基本方针。一方面坚持对外开放，广泛吸引海内外各界资金；另一方面，充分利用社会资源，鼓励国家、集体、个人投资建设旅游项目。这种开放的投资方针推动了中国旅游投资市场的活跃和旅游接待能力的提高，为旅游业的繁荣发展创造了条件。尽管中国旅游业的发展仍存在诸多问题和障碍，特别是旅游业管理体制和投资机制的市场化程度较低，但总体上看，中国旅游业的投资环境呈不断优化的趋势。随着我国旅游业的不断发展，对旅游管理进行创新是时代进步的体现，更是社会经济发展的必然要求，与此同时，改革创新管理体制是适应旅游形势发展变化的需要，也是加快旅游业自身发展的需要，更是我国各大旅游企业建设旅游精品的需要。

　　一、我国旅游管理的理论分析

　　1、旅游管理的定义。旅游管理是随着经济的发展而兴起的一门新兴学科，有庞大的发展空间和发展潜力。旅游管理指的是旅游业的管理者为了向旅游者的旅游活动提供有质量的服务，运用管理的各种职能，对旅游业的人、财、物、部门、地区所进行的计划、组织、指挥、调节和监督的活动。

2、旅游管理的必要性。随着国际经济的全球化，旅游业更加繁荣，因此对旅游的管理要求也随之提高。首先，旅游管理是协调旅游部门与其他部门、国内旅游业与国外旅游机构和旅游市场之间关系的需要。旅游业是国民经济的一个独立的部门，同时，旅游业又是一项综合性的专业，与国民经济的许多部门有着密切的联系。

其次，旅游管理是协调旅游业内部各有关部门和企业之间关系的需要。旅游业内部各部门、各企业是从事旅游经济活动的经济组织，是旅游经济活动的基本单位。旅游业是综合性服务行业，需要对旅游者的餐饮、住宿、交通、游览、购物加以组合设计，形成整体的服务路线，向旅游者出售，并保证供应。

再次，旅游管理是发展旅游业的需要。在我国，旅游业是一个新兴产业，因其投入少、效益好、创汇多、可带动一些关联产业的发展和增加就业，并促进国际经济交往的产业，被称为“朝阳产业”，是第三产业中的支柱产业。旅游业的发展，不仅能促进商业消费，加速经济增长,为国家和社会带来巨大的经济效益，尤其跨国旅游的飞速发展对我国的外汇收入也起到了积极作用；而且更有不可忽视的社会效益，能够合理和优化产业结构部门。

　二、我国旅游管理体制改革的困境

1、缺乏有效的宏观管理

    随着加快第三产业尤其是旅游业的蓬勃发展，许多部门和单位都创办了旅行社、饭店、旅游交通服务等企业，这些企业产权和人事权分别归属不同的投资部门。除了国旅、中旅、青旅三大集团以外，其余几乎每一个旅行社都属于一个系统。以致旅游业系统林立，多头建设，各自为政。

比如说，全国共有6000多家旅行社，但企业规模实力小，经营管理分散，体制不活，营销手段滞后，技术依托和网络化水平低，市场尚不规范。小的旅行社没有能力开发新产品，大旅行社又没有动力创新。当前的旅游业市场竞争是单一的价格竞争，这是一种低层次的恶性无序竞争，恶性价格竞争最终导致行业利益的损失和消费者所应享受的服务质量下降。尤其是在客源不足、市场疲软的情况下，彼此之间跌价竞争，行业内部矛盾导致市场混乱。而旅游管理部门既无建设项目审批权，几乎也无企业登记管理权，缺乏宏观调控的权力和手段。很难从宏观上协调、平衡和控制。

2、法律法规不健全

首先，旅游法律法规具有暂时性，缺乏后续法规。比如说：《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游投诉管理暂行条例》等条例都具有暂时性，但是后续的法律没有及时跟上，这样就造成了旅游行业法律规范约束力的减小；其次，法律法规的涉及范围不能跟上行业发展的步伐，比如说：在酒店旅游管理的法律法规中，直接涉及旅游管理的条文比较少，大部分还是侧重于酒店的治安管理；再次，在旅游管理的法律法规中，涉及旅游者人身权利保护的法律条文比较少，对旅游人员的人身安全造成了一定危害。

3、旅游产业结构失衡。

首先，旅游商品业开发滞后。旅游商品业是旅游创汇的大头，具有成本低、效益高、劳动密集度大的优势，也可促进工商业的发展。经过十几年的发展，我国旅游商品已形成了包括商业、轻工和旅游三大供销系统的15大类和约5万个花色品种的商品体系,一批城市建立了旅游商品销售中心网点已达3千多个，在旅游外汇总收入中旅游商品占有重要地位。但由于在生产、销售的体制上，旅工贸不协调，使旅游商品长期处于自发状态，产品品种老化、单调，创新不足，运输、包装等各个环节都存在问题，使优势不能充分发挥。仍是品种陈旧，花色单一，质量不高，不仅难以打入国际市场，就连海外旅游者在我国境内可供购买的也为数不多。他们多半是从本国市场随身带来，或从转口咽喉香港等地购买。在这种情况下,我国市场上的高档旅游商品，如卷烟、食品、化妆品、照相器材等，有很大一部分不得不从国外进口。

其次，旅游交通问题。旅游交通受短线制约的紧张局面，原来主要集中在国内城市交通上，自20世纪90年代初期以来，由于客源形势较好，国际航班也出现了来华游客“一票难求”的状况。另一方面是交通口岸配置和发展滞后。

　　三、完善我国旅游管理体制改革的对策

　　1、加强旅游行业管理体制。行业管理是我国旅游管理体制改革的必然趋势。旅游业的部门管理要求政府主管部门直接管理所属企业的微观活动，显然已不适应改革开放的深化和国民经济的发展，只有将部门管理体制改变为行业管理体制，才能适应旅游业迅速发展的需要。
    行业管理是根据产品或劳务的不同特点对企业进行分类，然后由政府相应的部门进行归口管理。也就是说，无论是归属于哪个部门的旅游企业，从行业角度来说，均应统归旅游局管理。这种行业管理需要改革主管部门的职能，实现三个方面的转变：由微观管理转向宏观管理；由直接管理转向间接管理；由部门管理转向行业管理。

    2、完善旅游企业管理体制。旅游部门协同各有关部门，先清理一批不符合开办条件的旅游企业，进而全面推行政企分开，使企业成为自负盈亏的主体。积极推进企业组织结构的调整，形成国营大型企业和企业集团主导市场，中小企业纳入序列的格局。落实《全民大中型企业转换经营机制条例》，优化企业经营的外部环境，创造企业平等竞争的基本条件，统一税赋，搞活用工条件。进一步推行和完善旅游企业的经营承包责任制 进行旅游企业股份制经营试点。

    目前我国对旅行杜采取的策略是“中度开放、高度保护、鼓励参与”。然而，旅游业能否高度发展,关键在于“客源”，它是开发整个旅游业的龙头，只有客源充沛，则其他与旅游服务相关的各行各业，才会随之起舞。为了增加客源，应扩大开放度，引进和激励竞争机制。因此，笔者认为对我国国际旅行社市场，应打破国家垄断的局面，而改为“扩大开放，适度保护”的策略。第一步与国外信誉好、经营实力强并富有招徕能力的旅行社兴办合资旅行社，利用它们的渠道网络扩大客源，才能提高经济效益，进而使与旅游相关的各行各业得益。在迈出第一步合资旅行社取得经验的基础上，再进一步放宽开放度。

　　3、深化旅游计划与投资管理体制。在国家旅游局的领导下，全面规划管理全国旅游基本建设工作。确定国家和地方的投资分工和投向重点。国家主要负责非盈利的重点工程的基本配套，地方负责重点项目的资金配套和一般性项目的投资；盈利性的项目将由企业按照经济规律投资经营，自负盈亏，建立旅游业有偿投资制。

参考文献：

[1]钟新民,况既明.旅游管理体制改革的探讨及其实践[J].旅游学刊,2000年第2期.

[2]匡林.旅游业政府主导发展战略研究[M].中国旅游出版社,2001年7月版.