谢晓燕 河南省财政厅

摘要：在“扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平”的基础上，应加大探索农业保险保单质押贷款、探索收入保险等力度。将我国农业保险作为防范自然风险的管理手段，并融入到我国现代农业建设的各个环节。为此，本文主要对财政补贴农业保险发展存在的问题、原因及发展思路进行了分析与探究。

关键词：农业保险；问题；原因；发展思路

一、目前存在的主要问题

（一）农业保险承办机构操作不规范问题

根据监管规定，开展政策性农业保险业务，根据中国保监会《关于加强农业保险业务经营资格管理的通知》（保监发〔2013〕26号），保险机构开办农业保险业务，原则上在拟开办农业保险业务的县级区域应具备与业务规模相匹配的基层服务网络，同时应建立县级以下的农业保险服务网络。从调研情况看，保险机构县级机构负责农险业务的多为2-5人，在乡镇一级大多依托乡镇农业部门开展业务，在村一级主要是村支书、村会计等组成的协保员队伍。农业保险承保（收取保费及发放到户保险凭证）、查勘理赔等均需大量的人力，承办机构服务网络的不健全造成了农业保险业务基础不牢，直接造成了后续的收费不到户、凭证不到户和理赔不到位。

2012年，国家保监会《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》明确要求各农业保险经营机构做到“定损到户”“理赔到户”和“理赔结果公开”，确保赔案处理规范，赔款及时、足额支付给被保险人。实际操作中，由于农户的攀比心理、种植业查勘定损的不确定性、保险机构控制成本的惜赔心理等原因，以村、甚至乡为单位的平均赔付，保险机构和基层政府商定赔偿金额的协议赔付等不规范现象大量存在。保监会要求保险机构“查勘到村、定损到户”，但在实际赔付中，保险机构甚至不聘请专家定损，直接由保险机构和地方政府“讨价还价”确定理赔金额。查看理赔档案时，我们发现，某家保险机构竟然聘请专家，将全县的受灾情况出具一份灾情鉴定报告，仅两页纸，根据定损报告无法确定每家每户应赔偿多少。查勘定损不规范，以及理赔周期漫长，造成了农户对农业保险的不信任，以及参与积极性不高。

（二）地方政府寻租现象目前处于监管真空

在我国的政策性农业保险中，政府虽不是签约人，但在某种意义上却是“第一推动力”，或者说扮演“催化剂”的角色，既要给投保方提供价格补贴，并在灾害损失发生后协助进行损失查勘、定损和理赔工作，还要动员和组织农户投保，从而推动达成农业保险交易。鉴于政策性农业保险政府引导的特殊性，对农业保险的监管应既包括保险人和投保人，也应包括政府部门。

目前政策性农业保险的监管，仅限于保险监管部门对保险机构经营行为的监管，以及各级财政部门对保费补贴资金的监管，但对各级政府及政府部门对农业保险的不当参与，目前尚处于监管真空。目前发现的主要不当干预有:一是基层政府或政府部门分配农业保险市场，与保险机构基层服务网络和服务水平无关。二是地方政府与保险公司合谋以虚假承保和理赔套取财政保费补贴，或者地方政府截留保险赔款挪作他用或者私分。三是受灾后，政府部门与保险机构协商确定赔付金额。

（三）政策不完善，保险机构怎么做都违规

目前各省农业保险制度，除了国家层面的《农业保险条例》，中国保监会出台的一系列约束承办机构承保理赔操作的规范性文件，财政部的保费补贴政策外，大多数省份缺少从政府层面明确各级政府职能边界的约束，政府如何正确引导的规范，以及农业保险管理模式的制度设计。由于相关规范制度的缺失，各级政府和保险机构缺乏依据，根据实践经验推进农业保险业务。同时，由于操作依据的缺失，各参与部门不敢、不愿参与农业保险工作，近年来个别基层纪检监察部门“没有依据都算违规”的指导思想，出现了政府部门和保险机构“怎么做都是错”的不合理现象。

二、现存问题的原因分析

（一）保险经办机构降低农业保险经营费用

在我国极其分散的小农经济条件下的展业和定损、理赔，对农业保险经办机构而言，承办费用是及其高昂的。据测算，严格按政策承办农业保险业务，承办经费将是其他财产险的10倍。而政策性农业保险9年的实践表明，农业保险承办费用比一般的财产险费用还要低，究其原因，保险机构开展农险业务大多通过乡村两级政策以“统保”模式开展，极大降低了保险展业费用，但也带来了农险基础不牢，数据不实，农户参保但不知情也无从理赔等弊端。

（二）保险机构经营主体的恶性竞争造成政府寻租

以中部某省份为例，目前在该省具备农业保险经办资格的保险机构已有9家，且国务院已取消中国保监会对农业保险经营主体进入资格的审批，下一步，将有更多主体涌入农业保险市场。按照《农业保险条例》，各省农业保险经营模式由各省自行确定。该省对保险承办机构完全实行市场化原则，按市场化原则竞争确定。由于农业保险业务开展需要政府引导，保费补贴资金需事先与当地政府沟通一致，故实际操作中，大多由县级或乡级政府划分保险机构承保区域，故保险机构的竞争集中在对基层政府或权利部门的寻租，而不是通过保险服务占领市场，甚至出现了保险实际操作中的“劣币驱除良币”现象。合规经营的保险机构，不能通过代垫保费返还、承诺高额工作经费、不足额承保等违规途径抢占市场，开展业务较为困难。

（三）农险操作规定不具体不明确，各级政府担心违规不愿开展或不确认农险业务

目前各级政府执行的农业保险政策主要是《农业保险条例》和各省出台的农业保险相关制度。《农业保险条例》规定“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式”，但各级政府在确认政策性农险业务，尤其是财政部门在拨付保费补贴资金时，对于保险机构如何承保和理赔才算合规心里没底，造成不愿意开展农业保险业务，或者即使开展了也不确认承保数量，或者即使确认了参保数量也不拨付保费补贴的现象。

三、下一步H省支持农业保险发展的思路

（一）规范市场秩序，引导保险机构以服务抢占市场

建立严格的违规退出机制，在现有以县为单位违规退出的基础上，加大违规退出惩戒力度，在一个省辖市二个以上的县（市）出现套取财政资金等严重违规行为的，取消该保险机构在该市承办财政补贴的农业保险的经营资格，在全省范围二个以上省辖市出现严重违规行为的，取消该保险机构在全省范围内承办财政补贴的农业保险的经营资格。充分发挥专业农业保险公司领头羊作用，以合规操作为基础，规范市场秩序，引导保险机构以服务为竞争手段抢占市场，逐步实现“良币驱逐劣币”，最终实现一个省3-4家农业保险承办机构，在各自经营区域内加大服务网络建设，夯实服务基础，在合规操作基础上通过提供增值服务等稳定经营区域，引导保险机构通过竞争服务抢占和稳定市场经营区域，改变现在的主要“营销政府”的不合理现象。

（二）探索种植业保险成功模式，以期在取得经验基础上全省推广

我国农业生产是极其分散的小农耕作，人多地少的中部省份表现尤为明显，在这种条件下开展种植业保险的展业、定损和理赔服务，目前国内没有可供借鉴的成功经验。可考虑充分发挥政策性农业保险公司专业优势，探索出一条适合小农耕作条件下的种植业保险展业和理赔模式，取得经验后全省推广，促进农业保险规范化发展，充分发挥惠农政策效果。

（三）开发指数型农业保险产品，丰富农业保险风险管理工具

针对传统农业保险产品经营成本高、违规风险大的弊端，根据保险“新国十条”有关精神，研发区域产量保险、天气指数保险、价格指数保险、收入保险等新型产品和服务，丰富农业保险风险管理工作，降低保险机构经营成本，在实现农业保险保障国家粮食生产安全、农户增收、农村稳定的前提下，通过新型风险管理工具，实现承保理赔操作的便捷合规以及保险机构可持续经营。

（四）增加地方特色新险种，利用保险手段支持地方经济发展

充分发挥专业农业保险公司优势，对地方经济影响大、农户种植多的地方特色产品，如，茶叶、山药、大枣、苹果等纳入地方特色险给予保障，支持地方经济发展和农户增收。对于市县财政主动提供保费补贴的地方主要经济作物保险品种，省财政以奖代补形式给予扶持，利用保险的市场化手段支持地方经济发展，逐步形成农业保险大宗粮食作物、地方特色新险种、新型风险管理工具全面发展的多层次保险体系。

四、结束语

综上所述，我国农业保险是政府引导下的商业保险公司经营模式，财政补贴的农业保险的惠民本质与商业化保险公司的逐利性本身存在矛盾。中国保监会农险处领导也认为“三到户、五公开”不可能实现，但目前的监管规定仍未修订。如上，不合理的农业保险顶层制度设计，商业性保险公司的逐利性、农业生产自然风险低等原因，都制约了农业保险的合规操作。为此，必须通过规范市场秩序、开发新型农业保险产品等措施，才能促进农业保险规范化发展，提升农业保险监管水平。

参考文献：

[1]王卫国,刘晓音,梁晓宁.关于我国农业保险保费筹集模式的思考[J].特区经济. 2009(05)