杜艳葶 南京旅游职业学院

基金项目：本论文是以下课题研究成果：2022年江苏省哲学社会科学研究项目“法治视域下江苏乡村民宿治理研究”（编号：2022SJYB0855）；南京旅游职业学院教改课题“知识管理视角下高职民宿专业教学案例库构建研究”（编号：2022XJY012）；南京旅游职业学院“旅游业营商环境法治化研究科研创新团队”（项目编号：2021KYTD06）；2022年度江苏省社科应用研究精品工程课题“法治视域下江苏乡村旅游发展策略研究”（编号：22SYC-165）。

摘要：随着乡村旅游、城市周边游等业态热度持续上升，兴办乡村民宿正成为广大农村大众创业、万众创新的生动实践。以南京溧水区和凤镇为例，乡村民宿的发展呈现出同质化、服务单一、客源来源单一等特点，民宿的发展存在配套设施不足，主题文化不突出、经营不规范，服务水平有待提升等问题，本文从法律规制角度提出促进乡村民宿发展的对策，建议规范农村土地建设用地，完善人力资源政策及相关法律法规，促进乡村民宿健康有序发展。

关键词：乡村民宿；法律；规制

2022年7月，文旅部、公安部等十个部门发布了《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》，意见指出，乡村民宿是指利用乡村民居等相关资源，主人参与经营服务，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。乡村民宿是乡村旅游的重要业态，是带动乡村经济增长的重要动力，是助力全面推进乡村振兴的重要抓手。到2025年，初步形成布局合理、规模适度、内涵丰富、特色鲜明、服务优质的乡村民宿发展格局。意见的出台，对促进乡村旅游民宿规范化高质量发展，助力乡村旅游提质升级，构建城乡一体化旅游住宿接待服务体系意义重大。

随着乡村旅游、城市周边游等业态热度持续上升，兴办乡村民宿正成为广大农村大众创业、万众创新的生动实践，为助推乡村振兴带来了“流量”、注入了“活水”。截至2021年上半年，南京全市共有乡村民宿300余家、床位1万余张，其中纳入市文旅局“南京智慧民宿服务平台”监管的有228家、房间数3858间、床位6685张。2021年国庆长假，南京乡村民宿共接待游客19855人次，订单量11913笔，实现营业收入986万元，全市各区民宿出现一房难求的景象。在政府的大力推动和扶持下，南京乡村民宿业发展可圈可点。本文将以对南京乡村民宿的调研为基础，分析乡村民宿发展的现状及存在的问题，并从法治角度提出乡村民宿发展的完善意见。

一、南京市溧水区和凤镇乡村民宿发展现状

2022年6月，南京市溧水区和凤镇诸家村经江苏省文旅厅公示，入选为江苏省乡村旅游重点村并挂牌溧水首个“乡村旅游人才驿站”。石臼湖畔的诸家村是有着近700年历史的古村落，它隶属溧水区和凤镇张家行政村，位于和凤镇西南侧，村庄依凤栖山而建，临石臼湖而居，凤栖山、石臼湖在此构成一条环境优美的靓丽风景线。2016年，南京溧水区推进美丽乡村建设，区国资平台收储乡村闲置房屋并改造，引入民宿、餐厅等业态，收储诸家村的92栋闲置民居。2018年，“田姐家”落户，7栋闲置民居被打造为精致民宿，白墙圆窗，古朴又现代。2019年，“田姐家”建成投运，很快打造成为“网红民宿”。诸家村的民宿阵容还在壮大，目前“艺术家共享院子”“栖泊”两大精品民宿40多间客房正在装修，预计2023年秋天可投用，此外还有5户村民也准备投资民宿。诸家村还成立旅游公司，开办了民宿“凰栖渔家”，集吃、住、玩、农产品销售等于一体。2021年全村人均收入同比增长10%，村集体收入达129.5万元，2022年预计可再增加50万元。

（一）民宿发展大都属于创业期

2018年，和凤镇的第一家民宿“田姐家”建成，民宿经营的时间最长的也就3年左右，大部门民宿才刚刚建成或者还在建设之中。“凰栖渔家”2022年开始运营，由村集体出资筹建，请专业民宿运营团队运营。和凤镇民宿的经营规模不大，从OTA平台民宿用户点评数据分析来看，民宿的服务水平亦还有提升空间。

（二）民宿网评得分较高

和凤镇田姐家民宿均价780-1000/晚、凰栖渔家商务客房在500/晚左右，独栋民宿价位1888-3888不等。客人对民宿周围环境评价较高，民宿旁边是石臼湖，可以看到湖上的日出和落日余晖，环境优美。客人对民宿的布局设计满意度高，以田姐家民宿为例，田姐家有“知书”、“秋道”、“定卿”、“德夏”等特色主题房间，每个房间都有不同的风格。网络上有少数的低分评价，低分评价主要的内容有：蚊虫、苍蝇比较多，空调味道较重，周围配套设施不齐全，周围没有其他娱乐设施，卫生不干净等。总的来说，客人对环境和房型房屋设计等硬件设施比较满意，对服务、卫生等要素满意度较低。

（三）客源市场以周边城市为主，家庭游人数较多。

2020年初爆发的疫情给旅游行业带来重创，疫情改变了人们的想法和旅游方式，后疫情时代消费者对健康、环保、便利、安全的需要显著提高，周边游、短途游、乡村旅游迎来新的发展机遇。溧水提出全域建设“健康溧水”和“健康生活”理念，目标建设成为具有国际水准、中国特色的健康城市。数据显示，和凤镇民宿客源主要来自于南京等周边城市为主，70% 的民宿入住客人属于家庭游和亲子游，亲近自然与性价比是民宿用户较为关注的诉求。田姐家和凰栖渔家两家客源略有不同：田姐家民宿离石臼湖更近，日式风格设计，榻榻米亲子客房，并且考虑到二胎三胎家庭，茶室可以根据需要增设为床位，很受年轻人和亲子游家庭喜欢，田姐家民宿管家是年轻女性；凰栖渔家定位商务休闲民宿，民宿的客源以男性为主，主要承接一些政府企业的商务接待，民宿管家是有生活阅历的男性。

（四）服务内容较为单一

民宿提供有大床房、标间、家庭房，可满足游客的基本住宿需求，但亲子游乐设施不足，餐饮可选择性较少，客人可娱乐设施不足，服务内容呈现单一化。以田姐家为例，除石臼湖自然风光外，几乎无其他娱乐设施，也未能组织一些趣味性活动，客人的体验单一，留客率低。凰栖渔家有提供一间棋牌室和唱K场所，但不足以满足客人的休闲需求。

二、乡村民宿发展中的问题审视

和凤镇位处江苏省南京市溧水县南端，西临石臼湖，北依凤栖山，在政府的大力支持下，和凤镇大力开发乡村旅游项目，乡村民宿显著增加，但民宿在迅速发展的同时也产生了一些问题。

（一）配套设施不完善

科学规划是民宿发展最重要的前提，民宿的建设、公共设施配置都依赖于政府的土地规划。如果缺少规划，农户自行改造，则容易造成布局零散，效果单一。若有科学规划，则民宿经营出现集群效应，能大大缩减建设的成本，同时提升客户体验。

民宿的功能配套设施主要包括：前台、信息及自助旅行配套服务、餐厅、酒吧、网吧、自助厨房、自助洗衣房、盥洗设备、小卖部、公共交流活动室/区域、会议室/教室、停车场、贮物室／行理房/保险箱、安全设施、通讯联络设施、环保装置、户外康乐设施、自助交通工具等等。消费者对民宿的功能需求已经不仅仅满足于基本的住宿需求，年轻一代接触的新事物多，对于民宿不仅有新的更高的品质追求，对于停车、娱乐、亲子设施等配套设施的需求也上涨。民宿不仅要有自己的核心产品，更需要讲好故事，用品质和服务打动每一位客人，给客人留下难忘的体验。

以和凤镇诸家村为例，整个村庄依湖而建，但功能区分并不明显。民宿发展初具规模，但配套设施尚有欠缺。如某些客房的一些基础设施有待改善：如客房内牙刷未分色分类，未能提供儿童一次性用品；蚊虫较多，消杀不到位；排风扇空调声音较大，一些角落回潮有霉斑；儿童榻榻米离地面有点高，有安全隐患，酒店停车场位置定位不够清晰，缺乏引导牌，个别区域没有安装应急照明灯，安全出口指示灯不亮、未设置安全警示标志等；也有个别客房床头没有设置插座，充电不方便，楼间距过窄，窗子未设置纱帘，拉窗帘则光线不足，不拉窗帘则容易泄露隐私，地下棋牌室有异味，排风防潮不够。另外，从改善型设施来看，主要缺乏娱乐设施，如儿童乐园、咖啡饮品（虽有咖啡屋，却未投入使用）、环湖骑行自行车、采摘乐园、摄影服务、影院、SPA、超市、当地特色餐饮小吃等等。虽然两家民宿的硬件设施都基本到位，但是顾客的住宿体验有待丰富，民宿有待进一步盘活。

（二）主题特色不明显

主题特色包含有民宿的独特设计，独特的自然风情，最关键的是独特的民宿文化。国家文旅部等部门出台意见指出，“深入挖掘文化文物资源，充分展示地域特色文化，丰富乡村民宿文化内涵”，鼓励尊重当地历史文化，合理利用当地自然资源等突出乡村民宿特色，将当地民俗文化融入民宿建设。以和凤镇诸家村为例，当地第一大特色是石臼湖，石臼湖的落日余晖吸引了大部分客人到此，民宿依湖而建，将景色尽收眼底；当地第二大特色，充分挖掘诸家村祠堂文化，讲好祠堂历史故事。溧水县和凤镇诸家村诸家祠堂是南京市现存最完整的祠堂，诸家祠堂建于明末，距今400多年，整体凸显徽派风格，房梁上饰有花鸟纹样及各式彩绘，石质柱上均有精美的雕刻花纹。祠堂共有三进九间，其中前进为戏台，立有一座佛碑，记载了历史上的维修情况；中进为诸氏村民传统议事场所，设有卷棚，内墙壁有南京保存最全的文革时期的毛主席语录；后进为重要物品摆放地；和凤镇第三大特色是渔家文化，渔家特色餐饮以及妈祖文化。

和凤镇乡村民宿的建设过程中，还未能将乡村文化融入，文化主题不够突出，未将民俗故事融入民宿建设。缺少亲子主题活动及民俗活动，顾客体验层次单调。若将当地的文化融入民宿，会极大的丰富客人的入住体验，提升客人入住满意度。

（三）经营法律风险突出

民宿经营过程中有诸多法律关系，有和行政机关的监管和被监管行政法律关系，有和顾客的民事法律关系、还有和员工之间的劳动法律关系。在调研过程中发现，民宿经营遇到的法律问题如下：第一，民宿住宿登记注册手续繁杂，税务、卫生、消防、环保、监管等各个部门审批的要求不一，注册登记耗费时间较长；民宿是不同于酒店的个性化产品，行政执法部门按照住宿行业一般标准对民宿进行审批（如消防要求住宿业配有消防疏散图，但是民宿客房量少，楼层不超过3层，是否还需要消防疏散图）；第二，民宿的劳动用工一般是当地的居民，民宿和员工之间的劳动关系处理也较为特殊，如当地居民有农村医疗保险，不愿意在民宿缴纳企业医疗保险，但是按照劳动合同法规定，企业又必须要给员工缴纳医疗保险，这导致企业存在用工风险，一旦员工发生工伤，企业不知如何处理。另一方面，在发生劳动合同纠纷的时候，在执法过程中，无法真正做到“执法要严”，因为在乡村，除了法律，情理占很大因素，司法机关如何把握情与法的界限，通过法律来保护企业经营环境至关重要；第三，民宿的安全保障意识不强，缺乏安全提示。民宿对客人有安全保障义务，要保障客人住宿期间的人身财产安全。市场监管局对民宿的选址安全、建筑安全、消防安全、设施设备安全、餐饮安全、卫生环境安全，治安安全没有明确要求，缺乏可操作的规范。运营过程中，民宿经营者对客人安全保障义务缺乏一定的认识：如民宿是否可以出借自行车，出借时的注意事项有哪些？客人在池内泡澡滑倒民宿是否需要承担赔偿责任？客人的饮食是否需要留样备查？如何保护客人的财产安全？如何保护客人隐私等。第四，其他一些法律问题，如民宿宣传过程中违反广告法规定，使用了一些禁用词语或经营过程涉嫌虚假宣传，如“最佳体验”、“最美风景”、“完全野生有机鱼头”等等；在民宿软装过程中，使用的一些字画，可能会造成知识产权侵权；在租赁村民房屋的过程中产生的租赁合同纠纷等。

三、乡村民宿发展的法律完善

（一）规范乡村民宿建设用地

乡村民宿、乡村旅游有序发展的基础是农村土地，土地资源的配置直接关系乡村民宿后续发展的经济效益、环境效益以及社会效益。合理规范乡村民宿的建设用地是解决民宿基础配套问题的前提。中国农村土地制度属于集体所有制，居住用地可以改造成民宿，即农村农民利用自己的住宅改造成民宿，此外，有文物保护价值的古建筑以及农村的旱地、果园等也可以有序开发为民宿。在完善配套方面，政府需提前做好充分的规划，鼓励利用合法合规的宅基地、废弃学校、村混合用地发展乡村民宿，支持风景名胜设施用地发展民宿，支持国有未利用地和集体四荒地发展乡村民宿。乡村民宿项目涉及新增建设用地未经依法审批不得擅自改变农用地和未利用地用途、功能和土地权利性质，不得硬化地面、破坏耕作层、违规侵占林地、破坏生态环境。

分类完善民宿的用地审批，如农民直接将现有民居改造成民宿的，则不需要再办理土地用地的审批，如利用有文物价值的古建筑改成民宿的，不得破坏房屋的结构和外貌，只能进行水电等基础设施的改造。在建造宅基地的同时，建筑风格应与当地的自然风貌、田园景观相结合，因地制宜。加强对土地使用监督执法的力度，对于违建行为，要依法责令停止违法行为、限期改正。

以和凤镇为例，要解决乡村民宿生活设施配套的问题，第一步是对土地有清晰的规划，划定民宿的经营用地。对整个和凤镇的农村土地和农村宅基地进行改革，在不违反国家强制性规定的前提下，通过租赁、入股、合作、抵押等多种方式，积极引导和凤镇农村的经营性建设用地用来完善当地乡村旅游的基础配套设施，引导当地农民利用自家宅基地、承包地等参与乡村民宿的改造和建设，激活农村土地的流转，充分挖掘旅游资源。另一方面，严格遵守法律法规及相关政策，如《土地管理法》、《旅游民宿基本要求与等级划分》、《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》等，严格保护农村耕地资源、严禁非法占用，严格土地审批管制。

（二）完善人才政策，遵守劳动法规

随着国家乡村振兴战略的落实，政府对乡村旅游的扶持以及社会资本的注入，近几年，民宿的数量一直在增加，但大都是相互模仿，民宿的同质化比较严重。村民缺乏设计、经营、管理民宿的技能，对民宿的建设想法一致，改造出来的民宿也基本雷同，在同质化之下，民宿之间往往容易引发价格竞争，低价之下必然造成服务质量的下降，造成营业环境的恶性循环。民宿一旦只有住宿功能，缺乏独特的设计及基本的文化属性，则民宿的意境已不足以成“民宿”。而要提升民宿的文化属性和意境，人才是关键。

乡村民宿的规范化发展、民宿服务质量的提升依赖于优秀的民宿运营人才。中共中央办公厅、国务院办公厅2021年印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》提出“加强乡村文化旅游体育人才队伍建设”，打造乡村文化和旅游人才队伍成为推进乡村振兴的重要环节。要解决乡村民宿人才短缺问题，一靠引进，二靠培养。在引进人才方面，政府结合当地发展实际，制定《旅游人才管理办法》，建立规范的长效激励机制，设立旅游人才补贴和奖励政策，提高旅游人才地位，增强职业自豪感。以往农村传统观念是走出大山，在专业选择上认为金融等专业才有前途，这些狭隘的观念一定程度上阻碍人才返乡，我们要正确的宣传引导，提升旅游职业人才的形象，提升社会对旅游行业的认可，调动村民返乡建设家乡的积极性。同时，政府要高度重视乡村旅游人才的专业培养问题，政府部门要从改变观念和提升民宿经营技能入手，进行旅游人才重点培养，并积极与当地旅游院校合作共同培养人才。以和凤镇为例，当地政府在积极引进优秀旅游人才的同时，也与省内旅游院校建立旅游人才共同培养机制，并挂牌溧水首个“乡村旅游人才驿站”。

民宿管家要熟悉国家的劳动法律法规，熟悉人力法律问题的处理流程。村民不愿意缴纳企业医疗保险，是因为村民不了解医疗保险和新农合的区别。医疗保险和新农合是可以同时缴纳的，但可以选择其中一种来报销。在企业离职以后，职工医疗保险是可以转入农村新农合的，村民参加企业医疗保险不会影响参加新农合。企业员工一旦发生工伤，民宿管家要熟悉工伤处理的流程，并按照规定办理。

（三）完善民宿相关法律法规

乡村民宿经营缺乏统一的标准是民宿经营不规范的一个因素。现在全国缺乏统一的民宿经营管理规范，个别省市出台乡村民宿管理办法，但是参差不齐，标准不一。以南京市为例，南京市人民政府办公厅出台了《关于促进乡村民宿业规范发展的实施办法》，《办法》规定，“各区乡村民宿综合协调办公室成员单位按照各自的职责开展工作，区旅游、公安、消防、卫计、环保、市场监督、税务等部门委托镇街相应职能单位对申报的乡村民宿项目做好指导和初审工作”，即乡村民宿的办理需要经过旅游、公安、消防、卫计、环保、市场监督等各个部门的审核，但现在各地对于各个审核环节的标准并不清晰，模棱两口，现有文件大都侧重于对民宿开办的政策性引导，缺乏民宿开办的具体实施细则。2022年，南京市地方标准《乡村民宿安全管理规范（征求意见稿）》公开征求意见，这意味着南京市乡村民宿在安全管理规范上迈出了新的一步，期待其他实施细则进一步完善。

从民宿经营本身来看，民宿的经营还涉及民宿者与游客的服务合同关系、民宿经营者邻里关系、民宿经营者与员工、民宿经营与共享平台之间的法律关系，通过对法律关系的界定和相关配套法律的规定，明确各类民宿经营主体的权利与义务，形成确定的民宿经营者、共享经济平台以及游客之间的契约关系。这就需要在相关配套法律制定过程中兼顾现有《民法典》、《劳动合同法》等法律规定，避免法律之间的冲突。

（四）提高法律意识

民宿经营者对客人有安全保障的义务，《民法典》第1198条规定，宾馆、商场等经营场所、公共场所的经营者、管理者或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。民宿的设施设备、消防、餐饮、卫生都应该符合相关标准，不能损害客人身体健康；一些有安全隐患的区域，应设置明显的警示标志，提醒客人注意；出借物品应保证物品的安全性和可用性，并确保客人熟悉物品使用方法及其使用风险。以田姐家为例，榻榻米儿童区域，应隐藏插座，并提醒注意用电安全，榻榻米床和地面的高度接近1米（有安全风险），建议贴提示贴提醒家长注意孩子安全；烧水壶等物品勿放置儿童活动区域；洗浴池高出地面较多，应适当设置围栏，并提醒注意地滑；卫生间花洒应提前调试好，避免突然喷出冷水淋湿顾客发生意外事故；湖边活动区域应有小心落水的提示。和风镇田姐家和凰栖渔家民宿均在石臼湖边，有客人提出自行车租借需求，对于自行车的租借，首先要保证自行车刹车等部件完好，并确保客人能正确使用及告知周边骑行风险，未成年人在监护人陪同下骑行并签署知情书后方可出借。民宿所能提供的自行车等公共用品数量有限，石臼湖是当地有名的乡村旅游点，建议政府在湖边设置一些公共自行车供游客骑行，并增设一些公共的儿童游乐设施。顾客隐私权保护也属于民宿安全保障义务的范围，和凤镇乡村民宿建筑较为密集，间距较小，可增设纱帘以保护客人隐私；监控设备安装要注意安装的角度，不得侵犯客人隐私，前台也要注意保护好客人个人信息。

民宿的宣传不得违反广告法的规定，民宿老板不得违法刷单，刷单的本质是作虚假交易，欺骗消费者。不论民宿老板还是刷单者的行为都是违法的，存在民事行为欺诈，长期以往，店家将违反《反不正当竞争法》。若民宿主使用作弊软件，大量刷单赚取非法收入，数额较大，有可能触犯刑事法律。民宿宣传不得使用“最佳”、“最美”等词汇。在民宿装修过程中使用字画图片，不得擅自使用他人作品，侵犯他人知识产权，如需使用他人作品，需经过著作权人许可并支付报酬。

提高民宿经营者的法律意识是节约民宿经营成本的必经之路。开办民宿、维持民宿正常运营、依法纳税、依法用工、依法健全企业内部的各项规章制度、完善合同和印章管理、履行经营者的义务等事务，都要求民宿经营者有基本的法律常识。乡村民宿的大部分员工是当地村民，行政执法的过程虽要讲情讲理，但法律是道德的底线，守好底线，方得长远。

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