王琪  北京交通大学经济管理学院

摘要：如何实现国有资产监管体制以管资本为主的转变，进一步提高国有资本配置效率，是国企改革的重点及难点问题。本文基于国有企业改革实践，研究以“管资本”如何提高国有资本配置效率，为进一步完善国有资产监管体制提出相关建议。

关键词：国有资产监管体制 国资委 国有资本投资运营公司 管资本 资本配置效率

一、引言

国有企业属于全民所有，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础发展，国有企业改革一直是我国改革中的重点问题。但研究表明，国有企业经营绩效、资本配置效率要低于非国有企业（陈德球等，2012；王淼，2016）。实施混合所有制，并购重组、整体上市等都可以对优化国有资本配置产生积极作用（秦威，2014；刘雨青等，2015）。但国有企业存在的问题，实质上就是管理体制的问题，国有企业改革不管是宏观的混合所有制改革，还是微观上的薪酬改革，只有系统地推进才能获得成功，改革和完善国有资产管理体制，是深化国有企业改革系统的基础。2015年9月13号关于深化国有企业改革的指导意见针对国有资产监管体制问题，提出以管资本推进国有资产监管机构职能转变，改革国有资本授权经营体系。基于此，本文研究如何以管资本为主提高国有资本配置效率。（张超超，2013）已在完善国有资产监管机制方面提出相关意见，但缺乏对以管资本为主的认识。因此，本文在理论方面有所拓展，对新形势下的国有企业改革也具有实践意义。

本文的结构安排如下：首先分析为何要推进以管资本为主的职能转变；其次研究如何以管资本为主推进国有资产监管机制改革，提高国有资本配置效率；最后提出相关意见。

二、为何要推进以管资本为主的国资监管机构职能转变

（一）国有资产监管机构职能定位不明确

国资委实际履行两类职能，即企业出资人代表职能和国有资产监管职能。这种双重职能定位，使各级国资委认为自己既是国有企业的所有者，又是管理者。致使在管理上越位，在监管上缺位，最终导致国有资产的过度投资和流失等问题。

（二）国有资产监管方式干预性强

政企不分、政资不分的障碍没有根本解决，各级政府经常用行政手段直接干预国有企业的生产经营活动。一些国资委在监管过程中，对企业事项不管大小，一律采取行政干预或行政审批式管理。审批核准的程序繁杂，时间过长，导致国有企业经营效率不高。

（三）国有企业法人治理结构不完善

国资委作为国有企业股东，选定或委托董事会和经理层管理企业。但是，国资委监管上的不到位难以形成对董事会的有效约束，董事会又难以形成对管理层的有效约束。由此可能产生管理层滥用资本，进行权力寻租的行为。

三、如何以管资本为主提高国有企业资本配置效率

（一）如何推进国有资产监管机构职能转变

1、下放战略决策职能

国资委作为国有企业出资人，掌握着制定国有企业战略，制定产业政策和产业机构，指导企业和商业性金融投资的职能。事实上，国资委代表国家和政府的利益，进行企业战略规划、决策等首要考虑的是政府的经济目标和政治目标，由此制定的企业战略并不能有效配置资源，促进国有企业的健康发展。国资委适当下放战略决策的权利，让国有企业自主决定发展规划和年度投资计划，是国有资产监管体制改革的重要方向。

2、加强监督考核职能

国资委监管不到位，法人治理结构不健全，难以实现国有资本的有效配置，促进国企发展，加强和改进国有资产监督是国资监管机构职能转变的重要方向。监管机构需不断优化公司法人治理结构，建立国有企业领导人员分类分层管理制度，避免经理人为追求自身利益盲目投资；健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖，加强离任、任中等多种形式审计监督，关注部门发展情况和项目投资情况，避免资本滥用；依法建立和规范职工董事、职工监事制度，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。

3、转型为引导职能

实证研究表明，国资委采用“干预型”职能模式，会使国有企业发展脱离市场经济规律与竞争规律，导致国有企业资本配置效率低下（郝颖、刘星，2011；汤熬生、李蔚，2012）。因此，国资监管机构需由“干预型”职能模式向“引导型”职能模式转变。国有资产监管机构需要承认客观经济规律的存在，进一步认识并利用这种规律对国有企业的经营投资等活动加以引导，提出一系列符合市场经济规律和企业发展规律的改革措施。

（二）如何发挥国有资本投资运营平台作用

“国有资本投资运营公司”是新时期以“管资本”为主向以“管资产”为主这一改变的重要实现形式。这一新的授权经营体系将国资委以往既当监管者、又当管理者的双重身份，变成了由国资委做统一监管者，若干个多元的国有资本投资运营公司来做出资人。因此，充分发挥国有资本投资运营平台作用，是提高资本配置效率的关键。

1、划清国有资产投资运营平台与国有资产监管机构的界限

国有资本投资运营公司并非政府的行政机关或行业主管部门，而是具有独立法人地位的经济实体，国资委由以往既当监管者、又当管理者的双重身份，变成了只做统一的监管者，而国有资本投资运营公司成为国有企业持股人，双方界限应该明确。国资委通过组建、注销不同的国有资本投资运营公司，向其传达宏观经济目标，实现国有经济的布局和结构调整。

2、明确国有资本投资运营平台与国有企业的关系

国有资本投资运营公司是国有企业的持股人，国有企业作为经营者，最终目标是要实现股东财富最大化。“三层次”下的国有资本投资运营公司不再是政府的行政机关，应避免干预企业经营活动。其经营人员作为熟悉资本运作的专业人员，在一定制度约束下，要以股东利益最大化为目标，规范国有企业董事人员的选用及其行为，优化企业资本配置，提高企业经营效益。

3、建立科学的运行和治理机制

（1）建立有效制衡的企业法人治理结构

国有资本投资运营公司要建立一个独立于管理层、能力高、责任心强的董事会；在国资委授权范围内，服务于国家战略目标和企业发展目标，合理确定董事会与经理层对外投资的方向和金额；按市场化方式任免公司总经理及其他高管、建立考核监督体系、确定管理层薪酬。

（2）以管资本的方式对出资企业履行出资人职责

国有资本投资运营公司应引导企业将国有资本更多配置在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，配置在高回报率的领域，减少对低回报率领域的投资；其次，国有资本投资运营公司应充分赋予国有企业自主经营权，激活国有企业活力，帮助国有企业解决历史遗留问题。

四、相关对策及建议

（一）概括来看，国有资本投资运营公司呈现出的最突出基本特征是：集“管”“投”“运”“融”四项基本职能于一体，开展系统化和生态化运营。这表明，国有资本投运营公司的具体运作必须提高到一种更加高级的 “管资本”形态， 实现经营方式的转型升级乃至革命。 因此，作为国有资本投资运营公司管控的关键环节，其董事会建设必须立足现实，面向未来，在充分赋予集团董事会权利的同时，加强对董事会的监督。

（二）为实现以管资本为主的目标，我国可开展商业类和政策类等不同类型投资运营公司进行探索，并对试点进行评估和比较，特别是要对不同类型的改革效果、参与和未参与改革的公司进行比较，综合评估，择优推广，避免通过简单翻牌、行政拉郎配等方式来建立这类公司。

参考文献：

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