朱红根 中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所

摘要: 改革开放以来，中国企业对外投资实现了迅猛发展，与此同时，对外投资的规制体系也逐步走向完善。“一带一路”倡议提出后，对外投资规制体系又得到了进一步的发展。本文主要就对外投资项目的审批制度、对外投资的外汇管理制度、对外投资主体资质制度，以及“一带一路”倡议提出后的中国对外投资规制体系的新发展进行梳理，并加以深入探讨。

关键词：对外直接投资；项目审批；外汇管理；合格的境内机构投资者；“一带一路”倡议

改革开放后，中国企业对外投资得到了快速发展；中国加入WTO后，企业对外投资的发展尤为迅猛。“一带一路”倡议提出后，中国企业的对外投资继续迅猛增长。截至2021年底，中国国内28600家企业在世界上的190个国家（或地区）创立对外直接投资企业46000家，企业的海外总资产为85000亿美元；联合国贸发会议（UNSTAD）发布的《2022世界投资报告》统计数据表明，中国对外直接投资的2021年流量占全球总量的10.5％，居全球国家（地区）第2位；而在同年，对外直接投资的存量已经占全球FDI总水平的6.7％，居于全球第3位；中国对外直接投资的2002年流量为27亿美元，居于全球第26位；中国的对外直接投资存量为299亿美元，居于全球第25位；相比之下，中国2021年的对外投资流量达到1788.2亿美元，居于全球第2位；中国对外直接投资的2021年存量达到27851.5亿美元，居于全球第3位。

在中国企业对外投资实践中，逐步形成了对外投资的一套规制体系，这套规制体系主要包括以下内容：一是对外投资项目审批制度；二是对外投资外汇审批与管理制度；三是对外投资的国有资产管理制度。对外投资的规制体系还可以包括对外投资的税收管理体制、对外投资的信贷支持机制、对外投资的产业支持政策体系等等，在此也就不一一罗列。本文主要就对外投资的项目审批制度、对外投资的外汇管理制度、对外投资主体身份界定制度进行探讨。“一带一路”倡议提出后，中国对外投资规制体系取得了进一步发展；本文也就对外投资规制的新发展加以梳理并进行探讨研究。

一、对外投资项目的审批规制体系

在中国企业对外投资活动中，对外投资项目的审批规制体系已经日趋成熟。对企业对外投资项目审批规制体系的发展历程进行考察，可以得出如下结论：对外投资项目规制的一般性特点是由“审批制”发展为“备案制”；总体而言，国家对企业对外投资项目的管控力度有逐渐放松的趋势；而在对外投资项目的管理方面，也已逐渐形成了一套有效的对外投资项目管理规制体系。

改革开放以来，中国对外投资管理规制体系发展的基本特点是从“个别审批制”发展到“一般审批制”，然后又发展到“核准备案制”。对外投资项目审批规制体系的不断演进过程中，又存在若干较为突出的特点：一是对外投资的审批权限呈现逐渐下放的趋势，二是对外投资项目额度的限制呈现逐步放松的趋势，三是对外投资项目的审批范围也呈现逐步放宽的趋势。

（一）对外投资项目审批的初期阶段

对外投资项目审批的初期阶段可以追溯到改革开放的早期。从1979年开始，这一阶段的发展持续了数年之久；截至1983年前后，中国所有的对外投资项目均由国务院负责进行审批，而省及省级以下的各级地方政府还不具有对外投资项目的审批权限。自1983年起，国务院把对外投资项目的审批权授予当时的外经贸部，由外经贸部负责境外投资项目的审批，同时也负责对外投资项目的监控。然而，对外投资项目的审批方式是对个案进行审批，一般性的审批制度仍不十分成熟，而是处于形成之中。1984年5月，外经贸部颁布了《关于在境外开办非贸易性合资经营企业审批权限和原则的通知》，根据该通知的规定，中国所有的境外投资企业的设立，均须经由省级、市级对外经贸主管部门审核后，向外经贸部提请申报，获得审批后方可进行。1985年7月时，当时的外经贸部又颁布了另一部规定，即《关于在境外开办非贸易性企业的审批程序和管理办法的试行规定》。而根据该文件的规定，对外投资金额超过100万美元的项目须经过外经贸部审批；而对外投资金额低于100万美元的项目，在省级和省级以下的地方外经贸部门须先征求中国驻外使（领）馆同意后，方可进行审批。1984年、1985年所实施的这两部政策法规，标志着中国对外投资项目审批制度体系已经初步完善。即：对外投资项目审批制度已经从对个案的审批转变为具有规范性的审批制度。

（二）对外投资的审批制度的发展历程

自1993年起，中国对外投资项目的审批，是由当时的外经贸部负责的。外经贸部制定了《境外企业管理条例》，根据该条例的规定，外经贸部负责对境外投资项目的方针及政策的制定，并对这类项目进行统一管理；当时的国家计委（国家发改委的前身）负责对外投资项目建议书和这类项目可行性报告的审批工作；其他相关部委、省级外经贸厅担任这类境外企业的国内主管单位的政府主管部门；外经贸部授权驻外使（领）馆的经商处（室），对位于境外所在地的中国境外企业实行统一管理，并负责这类企业的协调工作。2004年7月，国务院制订并颁布了一项《关于投资体制改革的决定》，对企业在海外投资的项目，开始实施规制管理，总体看来，它是一项“核准备案制”，即对对外投资项目按照金额的。根据文高低划分，由有关部门进行审批，并记录在案，具体内容是：对外投资金额超过3000万美元的境外投资项目（资源开发类），以及对外投资金额超过1000万美元的海外投资项目，如果是资源类以外的投资项目，则归国家发展和改革委员会进行核准并备案。2004年10月，商务部又制订并颁布了一项新规定，这项新规定全名为《关于境外投资开办企业核准事项的规定》；在该规定的基础上，商务部又于2005年10月制定了一项《境外投资开办企业核准工作细则》，这部细则为鼓励国内各类所有制类型的企业进行境外投资提供了政策依据，与此同时，对外投资项目的审批程序也大大简化了。

（三）对外投资审批管理制度的日趋成熟

2009年3月16日，商务部制定并颁布了一项新的制度性文件，名为《境外投资管理办法》，该制度文件自2009年5月起正式实施。这项法规标志着对外投资项目的审批与管理制度已经迈向成熟。根据该《办法》的内容，商务部、省级相关主管部门担任对外投资项目的主管部门，并负责对外投资项目的审批，审批方式实行核准制。而根据该《办法》所设定的对外投资项目的管理体系，地方各级政府对对外投资项目的核准权限亦有所扩大。对外投资金额达到1000万美元，以及高于1000万美元、不足1亿美元的项目；能源、矿产类的对外投资项目，以及需要在国内进行招商的对外投资项目，均经过省级商务主管部门核准后方可实施。需要商务部核准的对外投资项目包括：一是对外投资金额达到1亿美元及1亿美元以上的项目；二是投资项目所在地位于与我国未建交国家的对外投资项目。对外投资项目的所在地，如果处在某些国家（地区）的对外投资项目的名单列表之中，则由商务部会同外交部等有关部门加以确定；需要商务部核准的对外投资项目还包括涉及多个国家或地区利益的对外投资项目，以及在境外设立的具有特定职责的企业。对外投资项目的审批，同时也需要根据实际情况，征求驻外使（领）馆（经商处室）的意见。

根据2009年颁布的《境外投资管理办法》的内容及实施情况，中国对外投资的信息化管理系统也已经形成。商务部又创建了一套针对海外投资的管理系统，对对外投资项目进行核准；对外投资项目一经核准，该系统即向对外投资的企业颁发项目合规证书。该证书由商务部统一印制，并实行统一的编码管理。2009年颁布的《境外投资管理办法》还对对外投资项目的实施规范进行了具体规定。该《办法》明确规定：对外投资项目的管理与服务体系，由商务部和驻外使（领）馆（经商处室）具体实施，对外投资主体所能够享受到的国家政策支持的具体待遇得到了明确规定。

商务部的职责是检查并指导各省的商务主管部门以及各大央企的对外投资项目。商务部与其他相关管理部门合作，共同创建了一套服务体系，对有关对外投资项目加以引导、促进，并对对外投资项目提供服务。商务部的职能包括：颁布专门的对外投资对象国的营商环境、产业状况信息，为对外投资的企业提供对象国商务信息；并为企业在对外投资项目实施中的具体困难而在中国与投资对象国之间建立经贸、投资合作等机制，又为对外投资项目建立了一套信息服务体系，并负责对境内企业的对外投资中可能出现的不利事件提供预警服务。

在2009年发布的《境外投资管理办法》中，根据该《办法》，企业可以持海外投资项目的核准证书，办理对外投资项目实施中的各项程序，并有可能获得相关政策的优惠。

（四）对外投资审批管理制度的发展与完善

2014年，商务部颁布了对海外投资进行监管的法令，名为《境外投资管理办法》。旨在推动对外投资项目的实施，对项目进行规范化管理，与此同时，提升企业对外投资项目的便利化。《境外投资管理办法》的颁布，也标志着中国对外投资审批管理制度体系的基本成熟与完善。

2014年颁布的《境外投资管理办法》，也对企业对外投资的方式进行了明确界定。该《办法》对对外投资进行了界定，规定了国内企业海外投资的设立方式、海外投资企业的形式、对海外投资项目的各项权益、备案及管理的监管模式等多方面内容。而通过的“境外投资管理系统”，对外投资项目在取得商务部和省级商务主管部门的核准后，获得统一编码管理的《企业境外投资证书》。这标志着对外投资管理的规范性得到了显著提升。

在2014年颁布的《境外投资管理办法》中，针对中央企业和地方企业，按照备案和核准两种情形，明确规定了对外投资的主管部门。根据该《办法》，对于央企和地方企业，应分别向商务部和地方省级商务主管部门备案或者核准。驻对象国的使（领）馆（经商处室）在核准过程中也有权提出意见，此时，投资项目的基本状况以及其他相关信息，由部级和省级商务部门提供。该办法也规定了驻对象国的使（领）馆（经商处室）答复意见征求的具体期限；以及国家和省级商务主管部门对投资项目的核准期限。对相关管理部门答复项目意见、备案、核准的时限规定表明，中国对外投资项目管理的效率得到了显著提升。

2014年颁布的《境外投资管理办法》中，就对外投资过程中的一些细节问题进行了明确的规定。例如，该《办法》规定，如果对外投资项目是由多于两个企业共同实施的，这些对外投资企业中持股相对更大的股东经办备案、核准等相关手续，但应得到其他投资者的书面许可。假如这些对外投资企业持有相同的股权份额，则备案、核准等相关手续应但当由这些企业之中的一个企业负责经办，但该经办企业的经办权应当通过各方的协商而产生。当对外投资的国内企业跨国内的不同行政区划时，投资项目的备案、核准情况应当通告其他各对外投资企业所在行政区划的相关商务管理部门。这种规定表明，中国对外投资项目管理已趋于成熟，并处于不断完善的进程中。

表1  对外投资项目管理的发展历程

二、对外投资项目的外汇管理制度

中国企业对外投资的外汇管理体制的演进，主要有如下特点：一是外汇风险的审查逐步放松、简化，直至取消；二是审批权限逐步下放；三是外汇资金来源的审查有所简化；四是取消了对外投资主体利润保证金的汇回制度；五是在对外投资主体的用汇额度内，允许企业自由购汇；六是允许境对外投资企业的利润用于自身的增资或者再投资。

1989年3月，国家外汇管理局制订并颁布了一项法令，名为《境外投资外汇管理办法》。根据该法令，拟在境外进行投资的主体，须向国家外汇管理部门提交对外投资外汇资金的来源证明，对外投资的外汇风险审查和外汇资金来源，由国家外汇管理局进行审查。有对外投资计划的企业，在办理登记时，应当按照所汇出的外汇资金数额的5％，缴存汇回利润保证金。1990年，为贯彻执行国务院批准的《境外投资外汇管理办法》，国家外汇管理局又制定并颁布了《境外投资外汇管理办法细则》。该阶段的外汇管理制度是比较严格的。

企业对外外投资的外汇管制有所放松，其标志是，2006年6月初，国家外汇管理局又制定并颁布了一项法令，名为《关于调整部分境外投资外汇管理政策的通知》。该法令规定，自2006年7月1日起，国家外汇管理局不再对下属各分局（或者外汇管理部）核定境外投资的购汇额度。国内拟对外投资的企业的对外投资项目一经有关主管部门核准，即按照现行外汇管理的有关规定，办理外汇资金购付汇的核准手续。国内拟对外投资的企业如需向国外支付与国外投资有关的前期费用，经核准后可以先行汇出。该《通知》取消了境外投资购汇额度的限制，充分满足了国内拟对外投资的企业从事对外投资业务的外汇需求。

表2  对外投资的外汇管理制度变迁

对外投资外汇管理制度变迁的总体宗旨，是促进对外投资的外汇管理的规范化、服务化和便利化。从2009年起，国家外汇管理局连续发布了一系列政策文件，包括《关于取消和调整部分资本项目外汇业务审核权限及管理措施的通知》（以下简称《通知》）。该《通知》取消和调整了部分资本项目的外汇业务审核权限，各项《通知》均体现了简化行政审批手续和程序，促进投资贸易便利化的目的。近年来，随着中国对外投资的外汇管理审批权限逐步下放，对外投资的外汇金额也逐步放松。

表3  金融机构对外投资的外汇管理的制度变迁

三、合格的境内机构投资者（QDII）制度的形成

2006～2007年期间，国内相继出台一系列政策，允许国内的商业银行、基金管理公司、信托公司、保险公司等合格的境内机构投资者（QDII）对外投资，这些政策大大拓宽了对外投资的方式。与对外直接投资的管理方式不同，外汇管理局对QDII的对外投资经营活动，实施了汇兑额度等方面的管制措施。

一是商业银行成为合格的境外投资者。2006年4月17日，中国人民银行、中国银监会、国家外汇管理局联合发布了一项法令，名为《商业银行开办代客境外理财业务管理暂行办法》，根据该《办法》，国内的商业银行，受托的海外投融资业务的准入、业务经营管理，由银监会负责；而海外投融资的外汇额度管理，则由国家外汇管理局具体负责。

二是基金管理公司成为合格的境外投资者。2006年8月30日，外管局发布了一项法令，该法令名为《关于基金管理公司境外证券投资外汇管理有关问题的通知》。根据该法令，国内的基金管理公司，在受托办理海外证券投资业务时，应当先获得投资业务所在国的外汇管理部门的业务核准，以获取受国内客户之委托而经营外汇业务的资格，并取得境外证券投资的额度。

三是信托公司成为合格的境外投资者。2007年3月14日，中国银监会协同国家外管局发布了一项法令，名为《信托公司受托境外理财业务管理暂行办法》。该《办法》规定，信托公司办理受客户之托进行境外理财时，理财投资的付汇额度，应当由外管局负责处理由信托公司向其提交的申请。如果提出申请的信托公司是隶属中国银监会直接监管的，该信托公司应当向国家外汇管理局直接提交申请；如果提出申请的信托公司是其属地的银监局负责对其进行监管的，该信托公司应当向其属地所在地外汇管理部门提交所需的申请材料，属地外汇管理部门对申请材料进行初审后，然后从外管局系统逐级上报，直至获得国家外管局的最后批准为止。

四是保险公司成为合格的境外投资者。2007年7月31日，国家外管局发布了一项法令，名为《保险资金境外投资管理暂行办法》。根据该法令，中国国内保险资金进行海外投资，对其进行管理的相关政策，由中国保监会负责制定，国内保险资金进行海外投资业务的监管，也由中国保监会负责处理。国家外汇管理局对有关付汇额度、汇兑等外汇事项实施管理。

QDII制度形成后，商业银行、基金管理公司、信托公司、保险公司等金融机构即成为合格的对外投资主体。这些类别的金融机构关于对外投资的职能，一方面是直接进行对外证券投资，另一方面是以信贷、股权、保险等方式，支持中国企业的对外直接投资。

四、中国对外投资制度的进一步发展与完善

2013年 ，“一带一路”倡议提出。“一带一路”倡议包括建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议。倡议提出后，中国的对外投资又取得迅猛增长，对外投资的规制体系也得到进一步丰富、完善。商务部除颁布《境外投资管理办法》外，还会同国家统计局、国家外汇管理局，于2015年1月印发了《对外投资统计制度》，并于2016年进行了补充和修订。2017年，国家发展和改革委员会、商务部、人民银行、外交部等制订并颁布了关于进一步引导、规范企业海外投资项目的方向的指导意见，由国务院办公厅转发。2018年，七部委（商务部、中国人民银行、国资委、银监会、证监会、保监会、国家外汇管理局）联合印发了《对外投资备案（核准）报告暂行办法》。2019年，商务部制定并颁布了《对外投资备案（核准）报告实施规程》，该《规程》自2019年7月1日起施行。2020年，商务部办公厅又制订并颁布了一项新法令，名为《关于完善境外投资备案（核准）无纸化管理的通知》。这些法令的宗旨是统筹推进疫情防控，在疫情期间促进对外投资，并着力提高对外投资便利化水平，减轻企业负担，努力降低疫情对境外投资的影响。2021年，商务部、生态环境部印发了《对外投资合作绿色发展工作指引》。与此同时，商务部、网信办、工业和信息化部协同制订并颁布了一项法令，名为《数字经济对外投资合作工作指引》。上述两项《工作指引》文件表明，中国的对外投资管理体系又新添了绿色发展、数字经济等新内容。

五、总结

改革开放后，中国企业的对外投资得到快速发展的同时，对外投资的规制体系也逐步完善起来。对外投资的规制体系包括对外投资项目审批制度体系、对外投资的外汇管理制度体系，以及对外投资主体资格界定制度体系等诸多方面。“一带一路”倡议提出后，对外投资的规制体系又得到了进一步发展，同时也增添了新的内涵。

参考文献:

[1]朱红根.中国资本国际化与欧亚投资[M].北京：中国社会科学出版社,2013.

[2]裴长洪.中国对外开放与流通体制改革30年研究[M].北京：经济管理出版社,2008.

[3]中华人民共和国商务部，国家统计局，国家外汇管理局.2021年度中国对外直接投资统计公报[M].中国商务出版社，2022.

[4]朱红根.“一带一路”背景下中国企业对外投资风险与应对策略[J].全国流通经济,2022(15):20-23.

[6]朱红根.“一带一路”背景下中国企业对欧亚国家投资的意义与研究视角[J].现代商业,2021(24):53-55.