苗澍  上海交通大学国际与公共事务学院

摘要：为贯彻落实中央关于区域协同发展重大战略决策部署，自2014年7月起，海关总署先后在京津冀、长三角和广东地区等区域试点启动区域通过一体化改革，2017年7月，海关总署全国通关一体化改革正式拉开帷幕。诚然，改革是把双刃剑，享受一体化通关带来便利的同时，海关监管与缉私工作必定会迎来新的挑战，本文旨在探寻通关一体化改革背景下，缉私工作面临的困境与对策。

关键词：通关一体化；海关改革；缉私工作；应对策略

中图分类号：F752.5   文献识别码：A   文章编号：1673-5889（2019）29-0000-02

 “通关一体化”是海关全面深化改革的战略布局中极具浓墨重彩的一笔。企业可自主选择向经营单位注册地、货物实际进出境地海关或其直属海关集中报关点办理申报、纳税和查验放行手续；同时，允许报关企业从事“一地注册、多地报关”的跨关区报关服务。通关一体化改革将打破传统关区限制，在发挥区域海关自身优势的基础上，统一执法规范，有效推进依法行政的建设。与此同时，立足于国家“一带一路”战略规划的背景下，一体化通关模式也有利于增强我国商品贸易的国际竞争力，通过实体经济的发展为金融开放保驾护航，助力我国整体区域实现更高水平的对外开放。

一、海关通关一体化改革背景与意义

2013年，党的十八届三中全会提出了“改革海关监管管理体制”的新目标，汪洋副总理提出要“打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管机制”，2014年，海关总署正式出台《海关全面深化改革总体方案》，旨在全国范围内推行通关一体化改革。2017年7月起，经过三年的区域改革试点，全国通关一体化正式启动，在全国建立“两中心”（风险防控中心、税收征管中心），推行“三制度（一次申报；改革税收监管；实施协同监管），实现全国海关信息互换、监管互认、执法互助，同时普及无纸化通关，使得企业足不出户也能通过电子端口进行申报，真正便利企业通关。

海关通关一体化改革实行后的益处显而易见：一是提升通关效率，企业可以与海关进行直接对接，避免了与检验检疫、税务、外汇等多部门的协调过程，每单货物平均通关时间节约2-3天；二是降低通关成本，免除查验合格货物的查验费用等，降低了查验过程中的企业成本；三是与国际化接轨，TFA提出的“单一窗口”概念，已经在全球五十余个国家和地区顺利实施，海关作为我国企业通往国际贸易的“单一窗口”，是我国贸易便利化的重要一步，也是我国融入WTO（世界贸易组织）、WCO（世界海关组织）的重要一步。

二、通关一体化改革背景下海关缉私工作新挑战

随着通关一体化进程的加快，海关无可避免地面临内外部形势变化，原有的缉私办案模式与海关新的定位和管理改革出现了诸多不相适应之处。

（一）快速通关增加打私难度，缉私力量不足

目前打击走私犯罪的基本矛盾是走私犯罪分子日益“进化”的走私手法及日益增长的反缉私侦查能力和缉私人力资源严重缺乏和执法手段单一化之间的矛盾。缉私警察队伍人员编制缺乏，装备落后，执法取证手段方式单一等问题仍是现今乃至长期困扰海关缉私执法的难题。以上海海关缉私局为例，2017年立案侦办走私犯罪刑事案件146起、案值8.8亿元、涉税1.2亿元，但我局刑事案件一线侦查人员不足70人，且没有地方公安的辅警制度、激励机制、技术支持等保障，走私案件数量的大幅度增长，使缉私一线民警执法办案压力巨大。

（二）管辖权的现有模式受冲击，关区权责难分

一是行政案件管辖权。一体化实施后，企业对单证会在哪个海关审核事先是未知的，违法行为发现地海关和违法行为发生地海关也不一定重合，如果企业自上海进口，但被宁波海关审单中心发现了报关的差错，那企业应由宁波海关管辖。虽然法律明确规定了行政处罚的管辖权，但是这在无形中增加了企业的通关成本，很有可能会发生苏州的企业需要去上海或者宁波处理纳税争议问题的情况。

二是刑事案件管辖权。区域通关一体化实施后，法规漏洞是显而易见的。《刑事诉讼法》关于公安机关办理刑事案件的管辖权规定是由犯罪地的公安机关管辖，包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地。在通关一体化后，异地线索移交方面还没有完善的机制。案件发生后究竟由谁管辖，海关总署还未出台明确规定。对海关而言，会发生缉私局之间管辖权冲突，对企业而言，也带来了很大的不确定性，这与贸易便利化的透明度原则是不相符合的。

（三）法律依据缺位，部门缺乏联动机制

首先，海关与其他国家机关之间的协调没有明确的法律规定。海关法未给予通关一体化充分的法律授权，海关法规层面也未提到通关一体化方面的内容。海关总署仅通过内部文件来推进通关一体化和各关私下协调一体化出现的问题。如此，通关一体化的协调力、执行力均受到制约。

其次，海关内部协调不畅，跨关区打私乏力。目前各地海关仅负责对本关区进出口货物及企业进行风险防控，各关区独立发挥作用，分散防控，碎片化严重。由于缉私各个部门之间缺乏高效权威的规划与统筹协调的长效机制，信息资源无法共享、分析结果缺乏互补互动，风险防控重叠或缺位情况时有发生。

第三，缉私与其他国家执法主体缺乏协调，无法形成打私合力。目前沿海口岸履行各种职能的执法机关是健全的，有海关、公安、边防武警、工商、烟草、环保等，但在领导体制和主要职能等方面都有很大的不同，各执法主体之间各自为政，缺乏信息共享联动机制，仍无法形成打私合力。

三、通关一体化下改革背景下海关缉私工作新模式初探

（一）预留改革空间，完善立法体系

通关一体化绝不能止于快速通关，关税、缉私、统计等每一个环节必须紧紧跟上。随着通关一体化改革的渐趋深入，必然会有越来越多的配套措施推出。因此，弥补法律漏洞，必须对将来可能涉及的改革有一个尽可能详尽的研判，并预留相应的改革空间，完善和健全现有法律体系。为了解决区域通关一体化遇到的法律障碍问题，需要建立以贸易便利化为核心的通关法律框架，整合海关法律规章，完善具体法律规定，参考上海自贸区立法情况，将海关法律体系向国际化、标准化方面发展。

（二）探索“智慧缉私”，重视整体规划

探索“智慧缉私”新方式，一是突出情报专业化建设。以情报共享、信息流动、数据分析来创设一个“智慧”环境，通过对海量信息的采集、存储、加工和智能化处理加强缉私工作对其工作客体的全面感知，增强对走私动态的掌控、对突发事件的感应、对进出境风险动态的控制。二是强化侦查质效管控，案件侦查数据通过深度挖掘和关联分析，并运用于指引行动、支撑现案侦办、服务串并扩线、管控质效风险、反哺情报监管等案侦工作。三是建设智能办案平台。借鉴地方公安先进经验，建设以智能信息化管理为核心的执法办案场所，将执法工作中的“人、案、物、场所、卷宗”等核心要素有机融合起来，实现对整体执法活动的信息化、集约化、流程化、精细化管理，落实规范执法。

（三）加强执法协作，建立共享机制

确立缉私责任共担意识，建立全关缉私责任共同体，层层落实缉私责任，充分体现综合协调和互为衔接的“大海关缉私效应”。第一必须充分、切实发挥“两个主渠道”的作用。把业务现场的“查缉主渠道”和缉私部门的“办案主渠道”结合起来，层层推进，各有侧重，形成强大合力。第二要从机制上保证各部门对所承担的打私任务的落实，实施目标管理，缉私、调查、通关、监管、归类、审价等部门要密切配合，协调行动，使各个业务环节成为发现、阻截走私的关口。第三尽快与公安、工商、税务、质检、海事、商务、金融、外汇管理等部门建立联络协调制度，制定信息交流、案件移交、联合行动、专项治理等联系配合办法，完善缉私奖励机制，提高缉私积极性。改变海关一家缉私、单兵作战的局面，建立起一条对走私打击有力、遏制有效、掌控有为的“反走私链”。

（四）坚持正向激励，提高执法水平

首先，缉私警察工资待遇应参照属地原则，不宜与地方同类型公务员差距过大。其次，要注重制度激励，如奖励、晋升，提供有挑战性的工作，满足警员的需要。再次，为缉私警察创造宽松的工作环境。缉私警察面临队伍人员少、任务重、装备差、取证难的现实困境，应引入地方公安的辅警制度，由缉私机关直接指挥和管理，协助缉私警察执法，破解任务繁重与警力紧张矛盾的现实选择。

四、  结语

全国通关一体化是我国迈向国际贸易便利化、全球化的重要一步，也是增强我国经济活力的一剂催化剂，只有在海关各层级、各区域、各部门的相互信任、高效配合下，以实现口岸管理部门“信息互换、监管互认、执法互助”为契机，通过建立有效联合打私机制，形成打私合力，才能在今后打私“新常态”的局面中，取得优异的战绩，为形成既符合中国国情又具有国际竞争力的通关管理体制机制保驾护航。

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