陈星卉   中共柳州市委党校

摘要：新型城镇化是我国城市经济发展的重要驱动力，而产城融合发展是推动新型城镇化建设的重要举措，它不仅有利于提升城市竞争力，而且有利于规范我国地方政府竞争行为，促进区域经济合作与发展，从而达到刺激消费、扩大内需、实现经济社会的可持续发展的最终目的。文章在分析柳州市柳东新区产城融合发展现状以及问题的基础上，提出政府要以产业为核心，努力探索一条以产城融合促柳州新型城镇化发展的路径。

关键词：产城融合发展；政府职能；新型城镇化

受2008年全球金融危机的影响，近年来拉动我国经济发展的三驾马车——出口、投资、消费都出现了不同程度的疲软，经济增速明显放缓。而在此时，新型城镇化成为了我国城市经济发展的重要驱动力，它既可以增加城镇基础设施和公共服务的投资，又可以刺激消费、扩大内需。十八届三中全会《决定》提出要完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动产业和城镇融合发展。因此，产城融合发展成为了推动我国新型城镇化建设的重要举措之一。

可问题是，纵观各地“十二五”规划文件，强调工业化和城镇化双轮驱动笔笔皆是，以至于一时之间千亿元产业园区成为热门提法，可在产城融合方面的谋划却只字未提，柳州在这方面亦是如此。2007年1月柳州成立了柳东新区，它成为了柳州市“一心两城、完善老城、建设新城、扩大两翼、重点向东”城市发展战略的承载地。但是，伴随着新区产业聚集和发展，产业和城市相互脱节的现象也渐渐开始呈现。产业园区吊塔林立，大批新厂拔地而起，而与此同时相应的生活要素配套设施却没有得到改善，于是就出现了人们清晨到新区上班、夜晚回老城睡觉的普遍现象。新区内只见物不见人、只见工厂不见城镇成为一种常态，由于缺乏社区单元，公共设施和公共服务也无法落地，由此而发生的上下班“潮汐运动”也就见怪不怪了，长此以往园区产业持续发展也难以为继。

产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体。因此，要推动柳州产城融合发展，核心就是要研究产业定位、产业结构是否符合柳州发展的需要，同时城市发展也要围绕产业来进行，要为产业中的人和企业提供生产和生活配套服务。

一、柳州市产城融合发展现状以及存在的问题—以柳东新区为例

（一）柳东新区产城融合发展现状

柳东新区位于柳州市东北，在桂柳和南柳高速公路出入口附近，西面和南面紧邻柳江，东到桂海高速公路，北至规划的北环高速公路，距柳州市中心10公里，辖柳州高新区和阳和工业园区，辖区总面积为430平方公里，规划面积为231.6平方公里，人口约为17万。2013年，新区工业总产值由2009年的223亿元增加到了770亿元，年均增长36.3%；财政收入由2009年的7.22亿元增加到了16.91亿元，年均增长23.7%，完成全面目标的103.87%。柳东新区政府围绕“再造一个新柳州”的目标，坚持产业和城市同步发展，坚持经济和社会协同发展，不断推进产城融合发展。

1、产业集群初具规模

经过7年发展，柳东新区柳州汽车城项目快速推进，并在进一步巩固汽车产业制造优势的基础上致力于汽车全产业链建设，努力把汽车城打造成为集汽车制造、汽车研发、汽车贸易、汽车金融、汽车文化、汽车人才于一体的产业基地。

新区精心组织百项工程大会战，上汽通用五菱宝骏基地2013年全年各车型产量达180万辆；东风柳汽新基地乘用车基地涂装车间、总装车间实现竣工试产，2014年进入全线试产；五菱集团新能源汽车、一汽柳特商用车项目展开前期工作并与企业密切对接，五菱集团年产70万套乘用车零部件项目已在花岭片区开工建设，今年上半年将实现竣工投产。

与此同时，产业配套日益形成，项目推进卓有成效。玲珑轮胎、重庆工业园、玉柴发动机、国家汽车质量监督检验中心、标准厂房等项目建设得到有力推进。去年有20多家配套零部件企业入驻汽车城零部件产业园，6家企业落地开工，在今明两年陆续建成投产；除此之外，制约零部件园区发展的水电路等问题也得到有效解决。零部件项目的开工，以及配套设施的完善，进一步夯实汽车城北部工业组团基础。

2、城市建设逐步完善

柳东新区重点发展以汽车产业和高科技产业为依托的生产性服务业，始终坚持产业建设与城市建设、社会建设同步进行，不断推进城市设计工作，围绕将新区建设成为“山在城中，城在山中”生态宜居之城总体目标，积极开展产城融合策划工作，以产业发展带动城镇化建设。

集中力量建设一批与新区经济社会发展和人民生活密切相关的功能性项目，提升城市公共服务水平和城市品质。积极推进汽车学院、重工技校、警察学校、职教园共享区等项目建设，加快新区产学研一体化进程；打造柳东实验小学、柳东实验中学、二中迁建项目、新区三甲医院（市儿童医院）等柳东新区教育卫生工程，不断改善新城宜居创业环境；柳州国际会展中心会议中心全面投入使用，华侨城文化科技旅游体验园落地奠基，1200套新增公共租赁住房实现开工，新区基础配套设施不断优化完善。

（二）柳州市政府推进产城融合发展存在的问题

1、新区城市发展速度过慢，滞后于产业发展。在中央和地方政府的大力支持下，新区产业集聚速度较快，但由于建设初期重园区、轻城镇，城镇生活配套服务则无法满足对产业发展的支撑。另外，受资金和空间的限制，政府在建设大型公共设施项目时，有时只注重项目本身配套功能的建设，而对商业、商务、办公的从属功能和综合服务设施的定位偏低，无法满足柳东新区发展的要求。

2、新区住房入住率偏低，职住分离严重。新房入住率和职住分离比是判定新区产城融合的重要指标。目前柳东新区新房入住率不到50%，在一些偏远地区甚至不到三分之一，以至于出现“白天车水马龙，晚上灯火寥落”的现象。

另外，新区职住分离比也偏高。为了让新区早成规模、早出形象，政府把房地产作为了新区开发的先头部队，房地产开发速度远远超过了产业部门和职能部门的建设速度。很多房地产商在利益的驱使下早早把房屋预售出去，而大部分购房者都是出于投资或投机心理购买位于新区核心位置的房屋，等到产业部门和职能部门进入新区后，核心位置的房屋早已售完，而此时房价较之前也提高很多，真正在新区上班的人员由于无力购买只能每天往返于新老城区上下班，这就进一步加剧了城市道路拥堵问题。

3、新老城区功能互补性差，新区功能急需完善。由于新区发展时间较短、距离老城区较远等原因，目前新老城区功能衔接不是特别理想。老城区的社会公共服务设施经过几十年的建设，无论是数量还是质量都比较完善，但是新区对老区资源的利用比较有限，新区要实现独立和功能完善还需要比较长的时间。

4、政府相关体制机制不健全，阻碍了产城融合发展。柳东新区是介于市级和区级之间的行政管理区域，由几部分区域组合而成，虽各具优势，但是合在一起之后仍有许多关系需要理顺，一些固有的体制机制性矛盾尚未解决，这在一定程度上不利于产城融合发展。同时，在新区考核机制中，主要还是对产业项目和城镇项目进行量化考核，而对产城融合发展的规划、机制等方面难以形成量化目标，所以无法充分发挥考核的激励作用。

二、柳州市政府推进产城融合发展的思路与对策

随着“再造一个新柳州”构想的提出和新型城镇化发展的要求，柳东新区不应局限于产业发展上，而应统筹区域发展、统筹经济社会发展，建设成为一个功能齐全的新城区，努力探索一条以产城融合促柳州新型城镇化发展的路径。

（一）树立科学的产城规划理念，加快完善相关规划

规划是每个城市建设的依据和方向，规划部门要加强与产业部门、建设部门、公共服务部门的联合力度，共同编制和完善新区的相关规划。目前柳东新区的社会服务功能还比较欠缺，因此在未来较长一段时间里应将建设社会事业作为提升新区城市功能的重点。具体可包括以下几项内容：一是，在用地性质上，合理布局新区的产业和城市用地，在工业园区内预留足够的城市建设空间，使城市形态和功能顺利实现；二是，在设施布局上，对于已有的集镇区应适当布局一些必要的公共服务设施，而对于综合条件较好的区域，则应规划一些高端的商务和生活服务设施，满足企业和员工的需要；三是，在街区形态上，新区应按照城市街道的要求，适当规划一些小街道、小马路，以便于人们日常生活。

（二）构建现代化产业集群，以产业优化带动城市发展

坚持以产兴城、以城促产、产城互动、一体推进，以产业聚集、集群发展推动新型城镇化建设。一是要注重培育和发展汽车产业作为新区特色主导产业，把汽车产业打造成为柳东新区的重要标志；二是要整合和延伸汽车产业链，深化专业分工和合作，发展和壮大产业集群；三是要培育和发展一批龙头企业，给予它们在资金、技术、政策等方面支持，以此来提高产业的整体水平和可持续竞争力。

（三）加快建设新区基础设施，构建体系化城市公共服务等级网络

虽然柳东新区已规划建设有一定规模的生活服务设施，但是其城市公共服务等级网络不成体系，有的规划范围内只有一级服务中心，中间等级的生活服务设施还比较欠缺，难以支撑新区的生产和生活。因此，未来应构建体系化城市公共服务等级网络，将配套齐全的公共设施按不同等级和服务范围进行布局，比如说商业设施，既要有为整个新区服务的高级商业中心，也要有为各个功能小区服务的更低一级的商业网点。

（四）创新产城融合保障机制，化解主要制约瓶颈

在推进产城融合发展过程中必须充分发挥市场和政府的作用，创新发展方式，化解制约瓶颈。一是完善新区的管理体制，加强协调、指导和督查，确保各项工作顺利完成；二是深化各项配套改革，尤其重视新区社会保障、医疗卫生、环境保护、人才引进等体制机制方面的试点，建立与新型城镇化发展相适应的社会管理公共政策体系；三是建立促进产城融合发展的激励机制，每年底进行综合考评，对产城融合发展绩效显著、工作成效突出的地方优先考虑领导班子的职务高配问题。

总而言之，城市没有产业支撑，即便是再漂亮，那也只是空城；产业没有城市依托，即便是再发达，那也只能空转。城镇化与产业化发展速度必须相互对应，不能脱节分离。因此，只有把产城融合作为柳东新区发展新理念、新思路，全面提升新区的综合服务功能，才能推动柳州新型城镇化建设可持续发展。

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