王港  魏敏

1.江苏经贸职业技术学院健康学院  江苏南京211168

2.南京师范大学中北学院  江苏丹阳 212300

基金项目：江苏省高校哲学社会科学基金项目：新常态下江苏省养老服务消费市场的发展与对策研究（2015SJD296）；江苏经贸职业技术学院“杰出青年”资助。

摘要：社会组织在推动养老服务消费市场发展具有非常重要的作用。通过分析“保护型”、“经营型”和“自治型”社会组织的不同特征，其在推动养老服务消费市场中的优势和局限性，旨在从政府和社会组织层面提出社会组织在推动江苏省养老服务消费市场发展的途径及策略。

关键词：社会组织；养老服务消费市场；发展途径

日益加剧的人口老龄化为经济社会发展带来了巨大挑战。然而，社会组织在养老服务消费市场发展中的角色越来越重要。2003年，南京市积极支持鼓励社会组织为空巢老年人提供养老服务，为满足老年人的养老需求取得了诸多成效。2013年，国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的颁布表明，社会组织参与养老服务供给已在中央政府层面达成共识^[1]。2014年，民政部等部门发布的《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》进一步拓展了社会组织参与养老服务的广度和深度^[2]。2016年，《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》提出重点支持通过购买服务、共建民营、民办公助等模式，培育一批龙头社会组织，使社会力量成为居家养老服务的主体^[3]。

本文立足江苏省老年人的消费特点和养老服务消费市场发展状况，通过分析社会组织的类型、在养老服务消费市场发展过程中的功能与障碍，进而提出具体的发展途径。

一、社会组织参与养老服务消费市场的类型及特点

从国内外社会组织的实践来看，其类型和特点呈现不同的表现。以资金筹集和服务供给两个要素为依据，可以分为政府支配、社会组织支配、双重和合作等四个模式^[4]；按照社会组织的自主性和资金来源来分，可以分为政府主导型、企业附属型和公益主导型等三种类型^[5]（宋雪菲、周军和李放2017）。依据养老服务消费市场的市场性、公共性以及对政府的依附程度，将社会组织分为保护型、经营型和自治型等三类^[3][6]（夏艳玲,胡海波。邵文娟，2019）。

（一）“保护型”社会组织

“保护型”社会组织以政府主导为主，不依赖于市场机制，其运营经费和场所等资源全部依赖于政府的投入，主要面向特定群体的保障性养老服务。

“保护型”社会组织主要呈现四个方面的特征。第一，政府占据主导地位，社会组织处于被支配的地位。也就是说，此类社会组织的养老服务动力是“自上而下”的。第二，此类社会组织自成立就由政府确定好了其发展规模、结构和服务项目等内容。第三，该类社会组织主要以承接政府购买的服务项目为主，在政府和社会之间发挥代理人和执行者作作用。最后，其服务对象主要以保障性群体为主。也就是为政府界定的特困老年人提供保障性的养老服务。

（二）“经营型”社会组织

“经营型”社会组织与政府的关系主要体现在“合作”。一般情况下，“经营型”社会组织要依赖于市场机制。在共享政府服务资源时具有一定的局限性。但是在成立和运营过程中所需要的人力、物力、财力由政府和社会组织共同承担。

“经营型”社会组织主要呈现三个方面的特征。第一，该类社会组织在与政府的合作过程中，具有一定自主性，能够保持自己独立性。其在成立时是“自下而上”的，服务动力来源于自身。第二，该类社会组织服务对象呈现多元化。既可以接受政府委托的特殊老年群体服务，又可以服务社会老年人。第三，经营过程中，该类社会组织不受政府的绝对限制，可以利用各自利用优势资源，与政府共同决策。

（三）“自治型”社会组织

“自治型”社会组织相较于前两种社会组织，其在经营过程中是独立的。该类社会组织主要是利用非政府的资源自发组建的，与政府之间联系是松散型的。因此该类组织在运行过程中拥有更多的决策权和充分的自主性。

“自治型”社会组织主要具有两个特征。第一，该类社会组织在成立和运营过程中，不依赖于政府的，拥有完全的独立性。其在成立时是“自下而上”的，自主提供养老服务。第二，该类社会组织主要通过竞标的途径获得政府的购买服务项目，然而政府购买的项目只是服务的一部分。

以上三类社会组织成立基础不同、自主性不同和特征不同，其在养老服务消费市场发展过程中发挥作用也是不同的。但是，他们在推动养老服务消费市场发展的作用均是非常重要的。

二、养老服务消费市场发展过程中的功能及障碍

不同类型社会组织在推动养老服务消费市场发展的作用是突出的。然而，不同类型社会组织在推动养老服务消费市场的发展的优势是不一样的，其局限性也是不一致的。

（一）“保护型”社会组织的优势、局限性

以大连市为例，由政府主导建设255所民办非企业性质的社区养老服务中心，通过政府购买服务的方式，为特困老年人提供服务，不仅可以解决困难老年人的养老问题，也可以解决一部分失业人员的再就业，从而实现养老服务供给主体的多元化。

但政府主导的“保护型”社会组织的性质一直没有清楚的定位，有的属于事业单位，有的属于民办非企业，还有的未登记。同时，此类社会组织多数都是非营利性的。因此，建议国家要实施社会化改革，拓宽服务内容，增加经费支持，加大政策扶持力度，进一步激发社会力量的积极性。

（二）“经营型”社会组织的优势、局限性

以南京市为例。2016年，南京市政府与社会组织合作，为11300位老年人购买了养老服务，为近1000名的下岗失业人员体提供了新的就业岗位。南京市通过这种政府与社会组织的合作，解决了老年人的养老服务需求，又促进了养老服务消费市场的发展。

“经营型”社会组织多以社区公益组织和一些以微博的盈利为主的养老服务机构，“门槛”设立的过高，已经设立的内生动力又不足，规模难以做大，更多依赖于政府得拨款和支持才能生存，缺乏自身独立性和可持续性。

（三）“自治型”社会组织社会组织的优势、局限性

以上海市为例，上海市的老龄化程度比较严重，“自治型”社会组织提供养老服务的项目相对较多。在此背景之下，该类社会组织大多能够保持独立身份，在上海市推行护理险时作为护理险定点机构，起到了至关重要的作用。

但该类社会组织经济来源比较单一，缺乏制度化的保障机制，虽然对养老服务消费市场的发展起到了一定作用，但是管理人才和志愿者队伍的缺乏也妨碍了该类社会组织的进一步壮大。

三、社会组织推动养老服务消费市场发展的途径及策略

主要通过政府层面和社会组织两个层面探析社会组织在推动江苏省养老服务消费市场发展的途径及策略。

（一）政府方面

1.培养更多社会组织以培育养老服务消费市场

目前，江苏省的养老服务产业走在全国前列，出了很多的先进典型，取得了很多宝贵的经验，也得到了民政部门的认可和推广。但是，仍存在需要突破的地方。由于职能众多，而人员有限，主要精力就集中在了政府主导型的“保护型”社会组织和与政府合作的“经营型”社会组织，但汹涌而至的银发浪潮仅仅依靠政府提供的人力、物力、财力是远远不能满足其基本需求的。所以，需要进一步转变观念，更新理念，把工作重点转向培养社会组织，培育养老服务消费市场。通过市场机制吸纳更多的社会资源参与管理和服务，实现养老服务业发展方式的转变，政府要逐步实现“主导→引导→指导”角色的转变，最终达到“无为而治”的高境界。

2.大力发展社会组织以构建推动养老服务消费市场的服务机制

当前，社会中有非常丰富的社会资源愿意投入到养老服务消费市场中来，涉及到如康养、地产、投资、旅游等与老年群体衣食住行，文化娱乐相关的行业。然而，对养老服务消费市场理解程度不够，对相关政策了解不够全面，对养老服务信息获取不充足，对养老需求把握不准，对消费市场分析不合理，对市场未来发展方向不明确等相关原因，导致资本投入的收益不高甚至失败，大大制约了养老服务消费市场的进一步发展。因此，需要大力发展社会组织，把政行校企和市场、老年人等因素联系起来，打通瓶颈，充分发挥起桥梁和纽带的作用，实现资源的整合。

3.健立健全各类社会组织以形成系统的组织发展格局

可以以江苏省老龄产业协会为龙头，吸纳、联系、接洽相关企业、高校、研究机构及南京市涉老各行各业发展和服务组织，有效地整合资源，协调工作，推动社会组织发展。通过组织完善，使得江苏省形成“政府管理组织的‘脑’、社会推进组织的‘肢’、行业发展组织的‘筋’、中介服务组织的‘脉’协同推进养老服务消费市场的发展”的宏观组织格局。

4.建立健全监管体系以保障社会组织良性发展

可以通过建立社会组织的评价体系，加强诚信建设，提升社会组织的社会影响力和社会形象^[3]。可以通过完善养老服务消费市场的信息化系统，建立健全“政府、社会、社会组织”三位一体的监管体系，实施社会组织的信息公开制度，提升社会组织的公开性和透明性^[6]。

（二）社会组织方面

1.找准自身定位

社会组织的类型不同，层次不同，其在养老服务消费市场中的市场定位亦是不同的。只有找准自身定位，才可以使自身的的服务规模更加合理，才能获得持续发展的机会。同时，老年人个体生理、心理和社会功能的特征的原因，对服务需求的范围和项目呈现区域性和特定性。因此，社会组织的规模不宜过大，需要进一步的做好自己的精准定位，明确组织自身的服务对象和服务范围。

2.转变角色到位

目前，江苏省的社会组织在参与养老服务消费市场方面还处在起步阶段，无论是合作模式，还是合作深度都需要进一步摸索。大部分的社会组织还只是作为服务的承接这而存在，难以承担起决策者的角色。借鉴国外经验，江苏省的社会组织应该与政府共同决策，在养老服务消费市场中自己的角色转变要到位。

3.提升发展能力

社会组织可以代替政府、市场生产和传递多样化服务。但现阶段江苏省的社会组织数量较少，发育不成熟，生存能力和服务能力还不够，需要政府的培育，也需要社会组织自身提高自身持续发展能力，实现自身“造血功能”。加强相关的技能培训，提高服务人员的专业化水平，进而提高服务水平。制定详细的服务标准，规范服务过程；拓展服务内容，真正做到医护、康复融入日托服务，提升服务质量。

参考文献：

[1]http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm.

[2]财政部民政部印发《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》[J].设备监理,2015(02):56-56.

[3]邵文娟.供给侧改革视角下社会组织参与养老服务供给研究[J].宏观经济研究,2019(07):168-175.

[4]张汝立,刘帅顺,包娈.社会组织参与政府购买公共服务的困境与优化——基于制度场域框架的分析[J].中国行政管理,2020(02):94-101.

[5]宋雪飞,周军,李放.非营利组织居家养老服务供给:模式、效用及策略——基于南京市的案例分析[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学),2017,54(02):145-156.

[6]夏艳玲,胡海波.社会组织如何参与养老服务业发展[J].开放导报,2016(04):86-89.