顾俞 合肥国家家电产品质检中心

高璐 合肥学院

摘要：在食品安全监管中，政府是主导者，企业是履行者，社会是监督者。三方要发挥各自的监管责任和监管合力，多元主体共同参与，充分发挥行业协会、媒体和消费者组成的第三方监督力量的作用，建立政府监管、行业自律和社会监督的全方位监督机制，保障食品安全。

关键词：食品安全；多元主体；监管模式

食品安全问题是关系国民身体健康、人民福祉和社会发展稳定的重大公共民生问题。政府在食品安全监管上肩负着重要责任，但食品安全监管领域，政府不是也不应该是唯一主体。由于目前我国多元主体共同参与的食品安全治理体系尚未形成，政府单一治理导致政府的公共管理职能缺位问题比较严重，因此，应充分认识我国目前食品安全监管存在的问题,有必要利用非政府资源，动员社会力量广泛参与并将其纳入规范的轨道，使其成为政府监管之外的有力补充，形成企业，政府、第三方监管三位一体的食品安全监管模式。

一、企业诚信自律和质量意识的重要性

食品生产经营企业是食品安全的第一方监管。食品安全的关键是靠企业的诚信自律，这是食品企业责无旁贷的义务，也是企业生存发展的立足之道，更是体现企业的社会责任、赢得社会尊敬的最直接的方式。因此，食品生产经营企业必须建立起一套行业自律约束机制，使食品安全有切实可行的制度保证。

1.加强食品企业诚信自律和道德建设   

食品生产经营企业是食品安全的第一责任人，对食品安全负主要责任。然而，利润和效益最大化是企业最基本的活动准则，在我国目前监管体制尚未健全、失信成本相对偏低、违法收益相对较高背景下，食品安全事件一而再、再而三地上演，民众对食品安全的焦虑度不断增长，企业声誉和政府的公信力也在不断发生的食品安全事件中受损。要改变这种状况，企业需要加强自身的诚信建设和道德规范，积极承担起食品安全的主体责任和社会责任，及时进行信息披露，将自身置于社会监督之下，摈弃见利忘义的短视行为，用过硬的产品质量获取公众的信任，提升企业自身的知名度和信誉度，实现企业的可持续发展。

2.强化食品企业的质量意识和监管责任

首先，企业必须强化质量意识，加强自身的质量体系建设。其次，食品企业的监管责任要规范，责任追究的标准、程序、具体形式都要量化。同时还必须协调好权责利关系，理顺产业利润分配机制，合理分配财力和利润，进行公平有序的竞争。只有整个行业所有参与者都从合理利益分配格局中受益，食品安全才有保障。

二、政府加强对食品安全监管的必要性

政府是食品安全的第二方监管。近年来每次披露食品安全问题都能引起全社会最大程度的共鸣。单靠市场竞争、社会监督和消费者的火眼金睛都不可能消除食品安全问题的不断发生。这时候，需要公权力的出场。解决食品安全问题，关键是政府如何高效地应用好手中的权力、资源。一方面是政府制定相关制度规则，抬高食品质量门槛，从源头上杜绝可能发生的食品安全问题；另一方面是出问题后迅速处理并有效推进。

1.完善食品安全管理体系和制度建设

解决食品安全问题的关键是政府需要建立起食品安全监管的体系制度。2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议上将原来的食品安全、食品药品监督管理、检验检疫等部门的监督管理职责整合，组建了国家食品药品监督管理总局。并将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构整合起来，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。经过职能整合，跨环节协同监管变为部门内统一指挥，减少了部门间的职责交叉，解决了监管边界模糊的问题，消除了监管盲区。但有效顺畅的体系制度，还需具体的管理制度来保障。一是加紧和加强政府职能部门法律法规的制定与执行。二是基层和基础监管工作的执行和落实，切实做到监管重心下移，加大食品市场的巡查力度，建立和落实食品进货查验和查验记录制度，依法规范经营行为，引导中小企业共同构建食品安全体系；建立县级综合检验检测中心、联合执法试点和创新食品安全示范县、示范乡镇活动等，不断提高食品安全质量水平等。

2.加大对食品安全违法犯罪的惩罚力度

据不完全统计，中国目前针对食品安全有20多部法律、近40部行政法规、150多部部门规章，与食品监督相关的法律法规有100多个。有关食品安全之“典”不可谓不多不重，但食品安全问题却一而再，再而三地发生。制度的生命在于执行力，因此，监管部门要进一步健全监管执法责任制，加强各环节食品安全执法检查，深入排查食品安全隐患；扩大执法队伍数量，提高他们的专业技术水平、职业道德水平，秉公执法，防止以罚代刑；对生产者、经营者要加大执法力度，提高他们的违法成本，按照从严从快的原则，严厉查处食品安全违法违规案件，使犯罪分子得到及时惩处。　

3.建立绩效管理评价考核体系，实行食品安全问责制

将食品安全监督管理工作纳入各级政府绩效管理评价考核范围，督促各级政府及部门进一步提高食品安全责任意识和执行力是食品安全的重要保障。在中央统一部署下，2012年起，四川、北京、上海、广东、浙江、安徽、湖南、黑龙江等省分别将食品安全纳入领导干部政绩考核，实行“一把手”负责制。2013年9月，安徽省政府将食品安全纳入省政府对各市目标管理绩效考核指标，下发了食品安全目标管理绩效考核办法，强化各级政府属地管理责任，健全工作责任制，落实责任追究制，对政府及有关部门的负责人在评先评优特别是提拔使用上，实行食品安全的“一票否决”，抓住了落实食品安全政府监管责任的关键。

三、第三方监管体系构建的可能性

相对于食品企业和政府而言，食品领域的行业协会、新闻媒体和消费者被称为第三方监管力量。我国食品产业发展迅猛，食品安全涉及面广，覆盖范围大，监管战线长，监管对象数量庞大。“中国13亿人口每天消耗200万吨粮食、蔬菜、肉类等食品，共有食品生产企业40多万家、食品经营主体323万家、餐饮单位210万家、农牧渔民2亿多户，小作坊、小摊贩、小餐饮数量更巨。这些数字背后，是更加庞杂的监管工作。”而政府监管部门的监管人员严重不足，仅仅依靠有限的行政资源去监管显得力不从心。因此，必须加强和健全促进企业诚信的外部约束机制。

1.食品行业协会地位的合理定位

食品行业协会是由食品企业内部专业人士构成的具有法人资格的行业自律组织。目前我国大中城市基本上建立了自己的食品行业协会。但是，很多食品行业协会未能真正发挥作用。其主要问题就是缺乏独立性，突出表现为食品行业协会的半行政化状态。因此，政府在转变其职能中，要对食品行业协会给予合理的定位，充分尊重食品行业协会的自治性，重视发挥行业协会作用，通过行业协会加强对企业引导和监督。政府的管理通过行业组织延伸出去，让行业组织按照政府的意图，实现政府对行业深度的、细节化的管理。从而尽可能地实现管理的全覆盖，消灭监管的弱点、盲区，才能有效地保证食品安全。

2.新闻媒体作用的发挥

《食品安全法》第八条规定：“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。”因此，新闻媒体要充分发挥法律赋予的舆论监督职责，全面客观报道食品安全问题，对于那些缺少诚信的生产和经营企业，及时披露失信失德行为，曝光违法违规食品安全案例，加大正面宣传引导力度。同时强化新闻媒体和网络媒体从业人员操守纪律，职业道德，杜绝不公正、不客观的恶意炒作。第二，探索建立食品安全与新闻媒体报道协作机制。创新报道形式，增强报道的权威性、客观性，发挥互联网作用，形成有利于维护和提升食品安全的强大舆论合力。

3.对消费者力量的培育

在第三方监管中，行业协会肩负着一定的法定的职责、功能，新闻媒体有法律赋予的责任、权力，他们行使对食品监督的责任、权利和义务相对而言比较容易实现。而消费者是分散的群体，因此，政府要加强对消费者力量的培育，一是注意培养消费者的参与能力和对安全食品的认知水平。当前我国的食品安全状况相对于前几年已有很大的好转，但由于公众对于食品安全缺乏足够的科学认知，对食品安全的信心仍然不足，因此，政府必须认真考虑消费者在食品安全治理过程中的角色和地位，建立食品安全宣传教育体系，加大舆论宣传力度，对消费者进行食品科普教育，让民众了解和掌握相关的食品安全科学知识，从而具备食品安全方面独立的、科学的判断能力。同时，基于科学的角度让消费者从理性的角度理解安全和风险。通过食品安全知识、食品安全标准的解读、政策的宣传和食品安全形势全面科学的评价，逐步使社会能够全面科学理性的看待目前国家食品安全现状。

二是消费者参与过程中的组织与动员以及构建一套合适的参与方式和参与机制。要想保证消费者参与的有效性，首先需要保证公民有一个参与的组织模式和组织载体。要给民间维权组织提供一定的生存条件和空间，支持和鼓励公民合理合法地维权。其次，还必须保证消费者的参与对话机制和渠道畅通、监督与约束方式便捷等。民间维权组织要与消费者协会密切合作，建立与消费者的联系、沟通机制，便于消费者方便地参与食品安全社会监督。

四、多元主体共同参与的监管模式形成

食品问题频出，不仅给消费者带来了困扰，对行业和企业也造成了不利的影响。解决上述问题，不仅需要食品生产、加工、经营方加强管理，更需要企业、政府、媒体、消费者全面联动，依托社会力量解决食品安全问题，建立起政府监管、行业自律和社会监督三位一体的全方位监督机制。

完整的食品安全监管体系示意图

1.政府和非政府多元监督主体作用的有效发挥

构建食品安全网络，建立公共治理链条，政府是主导者，企业是履行者，社会是监督者。在三方监管中，政府的主导作用首先要有效发挥出来：第一，政府要通过建立健全食品安全法律法规、规章制度来规范市场。第二，政府要实现监管方式和指导思想的转变，改变以往单边的“为民做主”思维，引导企业重视自身的道德诚信建设，努力提升食品生产企业的社会责任感；赋权给行业协会、新闻媒体和消费者等第三方力量，支持新闻媒体对食品安全工作进行舆论监督，动员社会各界共同努力维护食品安全。

其次，食品安全的维护需要所有食品安全责任人和利益相关者参与，包括政府、食品生产经营者及行业协会、媒体、消费者等，即全社会共同参与。因此，必须将政府部门、生产者，经营者，消费者串联起来，发挥消费者以及社会组织、新闻媒介等非政府组织的作用。多元监督主体有效联系与整合，实现多元主体共同参与的监管新模式。

2.将食品安全问题置于公众、舆论、媒体的监督之下

纵观近几年的食品安全事件，都是消费者通过媒体揭露出来的，社会监督力量起到了非常大的作用。因此，要充分发挥舆论之网的作用，让社会监督成为食品安全体系中最积极最重要的一个环节。新闻媒体，要自觉履行自身的社会责任，重视食品安全信息的报道，科学、准确传播信息，及时澄清各类不实信息，在遇到食品安全热点问题时，力争成为一个能够及时发出权威声音的可靠信息源，通过真实信息来帮助公众正确看待出现的问题，消除不必要的误解和恐慌。同时，对消费者加大法律法规和科普宣教力度，增强消费者的食品安全意识和自我保护能力，使每个消费者同时也是一名监督者。

3.建立三方监管主体相互沟通、联系、协调、协作机制

在食品安全监管中，政府和社会监督仅仅是外在的约束，生产、加工和流通主体的良好卫生规范与自我检验、监测，积极维护食品安全是食品安全体系有效运转的核心。但这些主体内在积极性的发挥还有赖于行业协会与消费者的支持。行业协会除主动规范企业行为外，还要配合政府积极引导消费者转变消费观念，使其充分认识到，享受安全健康的食品必须支付相应的质量成本，通过消费支出形成对安全食品的需求意愿，自主维护良好的市场秩序，使食品生产者和企业的边际收益能够补偿边际成本，提升食品品质的动因得到激励与强化，激励企业维护食品安全。

同时，建立起各监督主体间的相互沟通机制。政府、媒体、消费者定期沟通，施行合作治理，全程监管；政府定期对食品安全进行风险评估并完善信息披露机制，将食品安全问题最大程度透明化；新闻媒体努力把公众的意愿充分表达出来。三方监管主体通过沟通、联系加深理解，在一些重大问题上达成共识，共同寻求解决食品安全关键问题的办法。

4.构建食品安全管理完整体系

保障食品安全不能单打一，或仅指望企业自律，或全依赖政府出面解决，而是既需要政府严格监管，创造良好的发展环境，也需要食品企业塑造诚实信用、守法自律的行业风气，维护良好的生产经营秩序；既需要行业协会精心指导，促进自律与融合，也需要媒体及时监督，曝光违法违规从业者；既需要专家学者支持，搭建技术服务平台，也需要消费者关注，反馈最新消费需求。即动员全社会广泛参与，形成多方监管合力。

作为食品安全第一责任人的食品生产经营企业，要真正把食品安全作为企业的生命线、核心竞争力和不可逾越的红线以及承担社会责任的根基所在，与产业链上相关方共同合作，共同构建食品安全管理系统，发挥市场机制、行业自律作用，确保食品安全管控系统化、科学化、标准化，提高生产的组织化、集约化、规模化程度，建立让生产经营者真正成为食品安全第一责任人的有效机制，让老百姓吃得安全、营养、健康、放心。

第二，在政府监管中，需要加强消费者协会的功能。消协组织应该发挥监管的主动性,切实保护消费者合法权益,督促食品生产、经销者对食品安全予以保障，对问题食品进行召回，解决企业与消费者之间的民事纠纷，积极回应社会。

第三，完善社会监督体系，既要重视和发挥各级新闻媒体的舆论导向作用，将食品质量安全置于有效的舆论监督之下，营造广泛参与的社会监督氛围，又要构建监督网络，延伸群众监督触角。食品行业组织要担负起行业自律责任，发挥好行业监督作用，引导和规范食品企业诚信守法经营。充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，构建起食品安全管理完整体系。

参考文献：

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[2]宗庆后.食品安全根本上要靠企业诚信和自律.中国经济网[EB/OL].[2012-06-11]

[3]中国打响最严餐桌保卫战 中央领导促“重典治乱”.中国新闻网[EB/OL]

[4]张尚初．中国整治食品安全不断加力 重典治乱史上最严厉.中国新闻网[EB/OL].[2011-05-19]