魏恒强  山东省海洋资源与环境研究院

摘要：随着市场经济的和现代社会的不断发展，也随着公共财政管理框架的逐步完善，政府规模的不断增大，我国对财政资金的管理也相应的不断增强，如何提高财政资金的有效利用，特别是国家对财政专项资金的持续投入，目的是通过科技创新和技术改造，赶超世界强国。但是我国尚不富裕，如何把财政资金用在刀刃上，是当前面临的重大课题。因此，加强财政专项资金支出的绩效评价是很有必要的，让科研事业单位，发挥自身的优势，依靠财政的支持，通过科技创新去服务于社会，服务于人民。

科研事业单位财政专项支出绩效评价是针对事业单位对同级财政级上级财政获得的项目资金在支出过程中对资金的经济性、效率性和效果性的评价。到目前为止，我国仍然处于对财政专项资金支出绩效评价的初级阶段，在摸索中不断前行，通过十几年的不断积累，在科研项目的申请、立项、批复、中期检查和项目验收等各个环节我们总结了一些经验，取得了一些成绩，从而初步建立了科研事业单位财政专项资金支出评价工作的标准和规范，但还没有形成一个简单易行，完整可靠的科研项目绩效评价的体系。

关键词：科研  事业单位 财政专项支出  绩效评价

一、  研究我国事业单位财政专项支出的绩效评价的背景和现实意义

1.加强科研事业单位财政专项支出是财政管理的必然趋势

 事业单位作为我国所特有的一种社会组织形式，长期以来一直是我国经济社会发展中一个为发展提供公益服务的主要载体，以及为推动现代化建设事业的重要推手。而科研事业单位的主要职能在于为我国的科学研究及科学创新提供技术支持，为发展我国科学技术事业贡献自己的力量，是推动我国科学研究及经济发展的重要推动力。国家对当前科技的发展非常重视，科研经费投入每年逐步增加，这是振兴中国，赶超发达国家的好事。自2001年起，各省市地方和部门开始了财政支出绩效评价工作的试点和探索，2005年，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，2009年印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，2011年推进财政绩效评价的步伐明显加快，不但重新修订印发了2009年的办法，而且同年印发了《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》，《预算绩效管理工作考核办法》，进一步细化了评价主体、范围、方法、指标、结果等内容，对各级实施绩效评价工作进行考核对比。在我省2007年印发了《山东省省级预算重点财政专项支出绩效考评管理办法（试行）》，2011年又印发了《山东省省级财政支出绩效评价管理暂行办法》。2014年10月山东省财政厅出台省级财政专项资金管理办法积极推进财政改革。

2．开展科研事业单位财政专项支出管理对财政管理改革有着迫切需要

在国家持续增加科研投入过程中也出现了越来越多的问题，存在着科研项目重复立项，也就是换个项目名称重新获取科研经费；存在着科研项目预算不足，预算不到位，造成科研资金大量闲置或者资金短缺；存在着科研经费通过非公平竞争的方式分配给了少数人，导致了少数人的经费花不完与大多数人的经费不足并存的局面；也存在课题经费争到了，在科研工作开展过程中，也就是说在财政专项支出过程中，只有少部分被用在科研方面，有部分科研经费被套现或者挪作他用，导致项目资金利用率低下，这种重分配，轻效果的模式，没有取得良好的社会效益和经济效益。在诸多情况下急需建立一套完善的财政专项支出绩效评价监督体系，在财政项目资金相对短缺的情况下，既要关注科技创新，又要有效地进行资源配置，因此对财政专项支出进行绩效评价就显得尤为重要。

3.深入开展事业单位财政专项支出绩效评价问题的研究，尽快在我国建立起科学规范的科研事业单位财政专项支出的绩效评价体系，意义颇为深远。

（1）从当前事业单位财政专项支出绩效评价工作中存在的较为普遍的问题进行初步研究，探索事业单位财政专项支出绩效评价的基本思路和技术方法。通过对事业单位财政专项支出绩效评价重视效果的研究，避免了在项目资金管理的过程中“重分配，轻效果”的旧观念。

（2）构建和完善科研事业单位财政专项支出的绩效评价体系，通过绩效评价的框架结构的建立，借助办公自动化系统，建立一套较为完整的计算机系统模型，使其具有一定的普遍性和实用性，来实时监控可能在项目运行过程中出现的纰漏和问题，有利于及时发现问题，采取措施，保证了绩效评价的顺利进行，做到事前控制，事中监督和事后总结。

（3）通过对事业单位财政专项支出进行绩效评价，有利于促进单位的预算管理，有助于支出部门、单位强化“花钱”的责任意识，严格执行财务规章制度和财经纪律。减少违法违纪的行为，促进单位财务管理工作健康、有序的开展。

（4）通过对事业单位财政专项支出进行绩效评价，加强了对信息公开和披露，提高项目资金在支出过程中的透明度，不仅对项目资金的优化配置起到十分重要的作用，而且能改变项目资金在支出过程中浪费和不合理现象。改变在支出过程中存在的人为因素，较好的对资金进行掌控，有效防止腐败发生。

二、我国事业单位财政专项支出的绩效评价存在的问题

1、缺乏法律法规和制度保障

    在现阶段，我国科研事业单位的财政专项支出绩效评价作为项目的管理内容还处于起步阶段。绩效考核阶段的工作通常是应付检查的，因为作为项目的审批单位会要求申报单位在项目管理方面要有完善的内部控制等。作为项目的承担单位为了获得项目就会被动的完成这项任务，而没有按照财政的要求，切实的就项目管理制定详细的、有利的制度保障。作为国家层面，迄今为止还没有出台全国统一的有关对财政专项支出的绩效评价工作的法律法规。也就不能从政策和法规方面对绩效评价加以规范和保障，因此需要从立法的高度给予必要的保护。

2、缺乏科学的指标管理体系

     科研事业单位作为一个专门的承担国家专项，依托自己的科研实力，为国家承担科技创新的重要部门很多不具有一套完整的绩效评价管理系统。为反映出绩效评价的内容，一般可分为经营指标和财务指标。在财政专项支出的过程中，没有达到财政要求的效果，作为一个应用型的科研单位，是否去做了过多的理论性的研究，而忽视了对项目应该发挥的社会效力置之不理。科学合理的绩效评价体系能够具有积极的价值导向作用，假设一个合理的绩效评价体系的运用，再加上个部门的权利保障，会使财政专项支出取得一个良好的效果。由于我国评价体系过于分散，缺乏严密的数据分析，忽视了资金的使用效率的追踪评价，呈现平面化和单一性的特点，不能满足立体评价要求。

3、缺乏明确的管理机构，评价结果缺少约束力

    我国对科研事业单位的财政专项绩效评价主要分散在政府各个部门进行，比如省级的农业厅，科技厅和财政厅等可以对项目进行管理，没有建立一个有权威的财政专项支出绩效评价的综合管理机构，来对全国的财政专项支出工作予以规范指导，宏观调控能力差。并且各个部门进行具体的财政专项支出的绩效评价的标准不统一，指标、方法和组织程序差异大，使得财政支出绩效评价结果差异较大，缺乏可比性，评价的结果客观性得不到保证，无法从根本上对财政资金进行高效的配置，资源配置效率低下。

4、绩效评价基础资料缺失，收集困难

    作为现在项目的流程来看，从项目的申报、批复、执行和验收的过程中，作为单位的财务人员没有参与其中，对项目不够了解，对项目支出的各个内容不清楚，对一些资料也没有掌握，对预算的编制和决算编制都是对数字进行了汇总，并没有对数字的所反映的项目的真实性做出判断，很容易造成了，经费资料的缺失和不了解；还容易造成预决算想差较大的情况。

5、绩效评价缺乏系统性，信息统计体系不健全

    在目前阶段，处理科研事业单位财政专项支出绩效评价的工作还处于一个初级阶段，在项目没有进行完毕前，单位邀请一些专家先对项目进行子验收，往往单位会找一批较为熟悉的人员对在进行的项目进行一个探讨，在项目验收的时候项目批复部门也会找一批专家对项目进行评价；可能存在专家的重叠就不会对子验收的问题再揪住不放，从而失去了对验收的权威性。评价工作在项目结尾的阶段进行，绩效评价缺乏完整性和系统性。

6、绩效评价流于形式，后期没有评价结果

    科研事业单位财政专项支出绩效评价体系才初见雏形，制度还不是很健全，评价的结果在项目进行完毕后，项目资金已经消耗殆尽，即使是评价结果存在着不合理也无法进行整改，这也就是说整改意见为什么没有被很好地执行的原因。还有就是受集权思想的影响，在评价上过多的受到了权力的干扰，灵活主动性差，带有明显的审计特征。最终导致评价结论没有被很好地去执行和改正，往往项目也不存在连续性，因此问题和责任缺少有效的制约，对绩效评价结果的效力更是大打折扣。

三、完善我国事业单位财政专项支出的绩效评价的对策

1、完善相关法律和制度

我国目前首当其冲的任务就是建立和完善一系列相关的财政专项支出的法律法规和健全的制度，对设计财政专项支出绩效评价的评估对象、工作准则和组织方式及其评价结果的运用等都要做出一个明晰的法律框架，明确相关行为主体的权利和义务，来提高绩效评价工作的权威性，从而做到有法可依、执法必严。在单位的日常管理工作中加入财政专项支出绩效评价工作。成立专门的监督机构和评价小组，实现事前、事中和事后的全程监控。

2、建立健全指标体系

 建立和完善财政专项支出的指标体系是开展绩效评价工作的

重中之重。应着重注意四个原则：

（1）客观性原则

    要使财政专项指出的绩效评价准确反映支出的实际效果，就需要评价体系具有客观合理和科学的特性。要使绩效评价具有客观性我们还要注意对评价体系三个问题：一是注意分类评价体系的逻辑性。二是注意分类的完整性。三是注意分类的唯一确定性。

（2）经济性原则

    在一个特定的阶段内，作为一个国家为社会提供的财政总量是一定的，因为他是以这个阶段内财政收入来源为依据的。为保证在总量保持不变的情况下，还要体现出支出的有效性，也就是说应具备经济性的特点。如何用最少的投入获取最大的成绩，这也是当今社会我们去努力做到的。

（3）效率性原则

    如何要求在科学技术日益突飞猛进的今天，在计算机日益繁荣的今天，在财政总收入一定，支出再分配的过程中，对财政资源整天安排，，为各个单位分配财政资金，根据预算的合理性和效率性，也根据项目被申请人进行考察和恒量。对财政专项支出的效率性以支出使用环节为为重之中，考察财政专项支出活动的产出等要素进行比较。财政专项支出的效率高低，取决于是否能够做到最小的投入，获得足够多的目标。

（4）效益型原则

    科研事业单位的财政专项支出的效益性就是说的支出和效果之间的关系。对于公益一类的科研事业单位，首先它是为全民所有制，是为广大人民服务的，如何为众人提供高效，便捷的服务，提供技术支持，为社会创造经济效益和社会效益。

3、选择恰当的绩效评价方法

（1）定性方法

    定性方法是采用问卷调研和专家经验等方式展开，依靠主观评价进行财政专项指出绩效评价的评价体系，包括专家评议法、关键绩效指标法、问卷调查法等多种调查方法。定性方法具有实施便捷、能够充分吸收专家丰富经验的优势，但同时存在主观性强，评价结果易受控制影响等问题。

 1.专家评议法

专家评议法是一种吸收专家参加，根据事物的过去、现在及发展趋势，进行积极的创造性思维活动，对事物的未来进行分析、预测的方法。其优点是评标委员会成员之间可以直接对话与交流，交换意见和对讨论比较深入，评标过程简单，在较短时间内即可完成，但当成员之间评标悬殊过大时，定标较困难．

2.关键绩效指标法

关键绩效指标法是通过系统科学的方法，对特定项目的关键要素进行提炼归纳，确定最关键指标在进一步分解，从而建立项目关键业绩评价指标体系的程序方法。关键绩效指标可以使部门主管明确部门的主要责任，并以此为基础，明确部门人员的业绩衡量指标。

3.问卷调查法

问卷调查法也称"书面调查法"，或称"填表法"。用书面形式间接搜集研究材料的一种调查手段。通过向调查者发出简明扼要的征询单（表），请示填写对有关问题的意见和建议来间接获得材料和信息的一种方法。

(2)定量方法

定量研究一般是为了对特定研究对象的总体得出统计结果而进行的。定性研究具有探索性、诊断性和预测性等特点，它并不追求精确的结论，而只是了解问题之所在，摸清情况，得出感性认识。定性研究的主要方法包括：

①.成本-效益分析法

成本效益分析（Cost-benefit analysis）是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法。成本效益分析作为一种经济决策方法，将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。

②.目标管理法

概括来说目标管理也即是让企业的管理人员和员工亲自参加工作目标的制订，在工作中实行“自我控制”，并努力完成工作目标的一种管理制度。

③.综合指数法

综合指数法是指在确定一套合理的经济效益指标体系的基础上，对各项经济效益指标个体指数加权平均，计算出经济效益综合值，用以综合评价经济效益的一种方法。

4、强化支出事前管理，健全规章制度

预算工作的详细周到也是关系到开展绩效评估的关键，财政科研专项支出如何按部就班的进行开展，就需要有个详细的计划，按照计划的步骤来实施，当然在具体的实施过程当中难免会有小的微调或者顺序的颠倒。构建科学的评价体系也是评价工作的核心，绩效评价的考核是科学发展和全面执行绩效评价体系的根本出发点，也是财政专项评价执行的关键因素。财政专项支出绩效评价评估小组要对整个项目的组织实施情况，所要达到的目的，项目的管理水平、产生的社会效益以及对科研影响力情况的业务指标，还要制定出反映资金到位 情况、资金支出情况、资金结余情况、固定资产购置情况的财务指标。

5、强化绩效评价结果的跟踪和评价结果的整改

要重视对财政专项支出的评价结果的跟踪，不能把结果置之不理。加之权力的渗透，容易造成事情不了了之。要对绩效结果反复的做出整改，务必要达到项目的要求。并且总结经验教训，将项目支出的评价结果为指导，大力贯彻落实评估整改的内容，迁移到其他项目之中，进行自查和这个整改，务必在项目的进行过程中发现问题，并解决问题，这是提高项目支出的评价结果具有约束力的重要手段。

6、优化财务支出合理合法

对项目的考核现在很大程度上是对财政资金的控制和监督，也就说对项目的绩效评价中一个很重要的问题就是财政支出，资金是否使用合理合法，这直接关系着财务指标。科研事业单位应强化内部控制，加强对项目的财政支出管理，科学合理的设置财务会计制度，让财务人员参与到预算执行中，增强财务检查和监督工作。及时地发现问题并及时进行纠正和调整，做到事后调整的巨大麻烦。

目前，我国对财政、审计等部门都加强了使用资金的监督，但在实际监督过程中存在预算约束软化、支出不规范等问题，假如能够真正把财政专项支出的绩效评价结果运用到资金监管上来，将不断强化监督力度。如果将绩效评价工作始终贯穿于各部门的各项工作中，那么无论是对资金使用，还是对部门的日常活动，都起到了监督的作用。

参考文献：

[1]康忠芳.科研事业单位项目财务管理问题研究.行政事业资产与财务，2014（12）

[2]汤其亚.行政事业单位项目资金管理浅析.北方经济，2012（22）

[3]李兰英、苏军毅.对政府支出绩效评价“3E”标准的评析.财会月刊，2007（12）

[4]王宇馨、白云浩.财政支出绩效管理概念与内涵浅谈.西部经济,2008（8）

[5]文新三.财政专项资金绩效评价研究[M].北京，经济科学出版社，2014