高佩琳   尹娜   王淑燕  金源  丁操  正德职业技术学院

基金项目：本文系2020年江苏省大学生实践创新训练计划资助项目《新冠疫情影响下财政政策的实施分析—以南京市为例》研究成果，项目编号202012921006Y。

摘要：新冠疫情的爆发对社会经济产生了巨大影响，政府出台了一系列政策来恢复经济。在全国人民的齐心努力下，新冠疫情目前已得到了阶段性的控制，但社会经济仍然受到了巨大冲击和影响。一季度GDP负增长，民众可支配收入降低、消费意愿减弱、社会总需求紧缩、产品滞销、失业率攀升，不少中小企业面临破产倒闭的窘境。同时，世界其他各国也受到了疫情的冲击，加上与部分国家的国际关系变得紧张，出口市场前景悲观。疫情的负面影响开始渐渐显露。在此情景下，政府开始采取扩张的财政政策、货币政策来帮助恢复生产、增长经济。减税降费、加大基建投入、增加财政补贴成了各地方政府的财政政策实施主旋律，也成为了学术界的热议话题。文章梳理了疫情发生后南京地区的财政政策实施情况，并在此基础之上提出财政政策实施建议，具有强烈的现实意义。

关键词：新冠疫情；财政政策；南京

2019年12月我国武汉地区集中爆发了新冠疫情，在经历了封城、限行等措施后，疫情于2020年2月底得到了遏制。此后国内有序推进复工复产，并严格防范海外疫情输入。但此次疫情较为严重，持续时间仍不明朗，对经济造成了不可磨灭的影响，生产、消费、金融部门都受到了明显的冲击。

一、财政政策的干预方向

新剧新古典经济学理论，经济在周期性波动时，政府应使用逆周期的经济政策来平抑经济波动幅度。2008年，次贷危机爆发，我国实时提出扩张性的经济政策。2012年后，我国经济的深层次问题开始凸显，在追求GDP增长的同时更关注的结构性调整。但由于供给侧改革任重而道远，并非一朝一夕能够取得成效。为保持供需平衡，避免引起通货膨胀，这一阶段的经济政策的偏中性的。2019年末疫情爆发于我国经济下行阶段，它产生的影响绝非SARS可比，更扩张性的经济政策成了必然选择，考虑到供给侧改革已取得一定成效，强刺激政策势成必然。

积极的财政政策包括提高赤字率、减税降费、扩大财政支出三块重点内容。根据2020年6月份公布的《2020年上半年中国财政政策执行情况报告》，我国财政赤字比去年增加了1万亿元，赤字率提高到了3.6%之上。增值税税率、企业养老保险费率下调等税费减免政策继续执行。截至7月底，各级政府已发行了3.7亿元以上的一般债券和专项债券，财政支出进一步扩大。

疫情发生之后的封城限行措施必定影响到生产的正常组织，AD-AS模型中的AS曲线短期之内剧烈向左移动，新的均衡点上社会产出变少、商品价格变高。疫情短期之内不会解除，民众对经济信心收到一定程度上的影响，消费投资均收到抑制，AD曲线同时向左移动。随着疫情在2020年2月底得到阶段性的控制，社会逐渐复工复产，AS曲线右移。但疫情期间，许多中小企业面临供销危机、资金流断裂甚至破产倒闭，AS曲线右移到以前位置是需要较长时间的。随着政策的落地，社会的消费和投资需求信心逐渐恢复，AD曲线右移的速度相对则会较快。二季度出现的CPI高位、PPI低位也进一步证实了此推论。为了尽快消弭疫情对社会生产的影响，加大基建投入是必须的，但也因防止AD右移的速度过快于AS右移的速度，从而防止引起过度的通货膨胀。所以短期之内，减税降费、补贴重点行业是阶段性工作中的重中之中，同时要多采取引导投资、促进消费的措施。

二、南京市经济概况

南京市位于祖国东部长江沿岸，地理位置优越，是我国历史悠久的文化城市、省会城市、工业城市。改革开放以来，南京的经济增长速度大幅提高。根据统计年鉴，南京GDP总量从2001年的1150.30亿元增长到了2018年的12820.40亿元，gdp年增速保持在8%-27%之间，总体呈现增速放缓的趋势。

从数据来看，南京目前的产业结构是以第三产业为主，绝对值和占比均保持稳定增长态势。2007年南京市第一产业增加值占全年gdp的2.63%，第二产业增加值占全年gdp的48.94%，第三产业增加值占全年gdp的48.42%。产业结构为“二、三、一”型。2018年南京市第一产业增加值占全年gdp的2.13%，第二产业增加值占全年gdp的36.83%，第三产业增加值占全年gdp的61.04%。产业结构为“三、二、一”型。

2020年全年南京市GDP14817亿元，保持了4.6%的增幅，排在全国前列。一方面是江苏省整体受疫情影响相对轻，一方面是国家与地方在应对疫情时采取的政策得当所取得的成果。2020年南京全市一般公共预算支出为1754.6亿元，增长5.8%，高于一般公共预算收入3.7%的增长幅度。

三、疫情期间南京市采取过的财政政策梳理与思考

针对疫情的冲击，南京地区2020年1月份紧急安排疫情防控专项经费1.56亿元，对确诊和疑似患者免费救治。患者救治费用在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政买单。2020年2月初落实市委市政府要求，全市财政投入约1.4亿元，兑现一级响应期间基层防疫工作人员临时性工作补助。随后又采取了包括“稳企十条”“四新行动”“六稳六保”在内的一系列财政政策，为辖内企业纾解困难，促进经济复苏。

（一）对企业的直接补贴

参照企业的纳税记录，对做出较大税收贡献的纳税人给与直接补贴。此项补贴主要针对于年销售额在500万元以下的小规模纳税人，内容涵盖了产业发展、科技创新、人才引进、涉农建设、服务业发展等多个领域，全年累计下达补贴16亿以上。

将纳税贡献作为补贴的政策条件，既提高了补贴的门槛又可鼓励企业多纳税、少避税的风气，体现了政府的财政拨款补贴具有政策引导作用。但纳税贡献大的企业，往往财务状况较佳，面对疫情抗风险的能力也较大，反而是纳税贡献较小的企业，抗风险能力弱，面对疫情的冲击更需要得到补贴。财政补贴的作用要更加体现在雪中送炭而非锦上添花，因此补贴的发放标准应当在税收贡献值的基础上再加以丰富。

（二）对企业的贷款贴息

2020年2月份南京市出台了贷款贴息细则，对2-4月新增流动资金贷款的小微企业和疫情防控重点保障企业给予年化1%的贷款贴息，共兑现8113万元。后又进一步延长贷款贴息时间，让让未享受贴息的小微企业、非小微文旅企业和不在政策范围内的科技、文化、教育、民政等民办非企业再5-7月份享受贴息。财政贷款贴息可以鼓励企业在疫情期间通过增加间接融资规模的方式来缓解资金周转压力。

（三）宁创贷

宁创贷是南京市政府为激励驻宁银行向南京市小微企业发放贷款的平台，对合作银行发放贷款的利率设定了上限，市财政专门设立了风险代偿资金池，同时对银行的科技、文化、新型农业贷款增量给予1%的补贴，对其他企业贷款增量给予0.5%的补贴。2020年，“宁创贷”贷款规模增幅的年度目标是15%。

从宁创贷对银行的补贴规则可以看出，宁创贷对科技、文化、新型农业三产业有着明显的政策倾斜，体现出政策引导投资的作用。疫情发生后，各行各业均受到影响，银行贷款面临的市场风险加大，宁创贷可以考虑在短期内将合作银行对其他企业的贷款增量补贴提高，即将宁创贷的重点在短期内从引导对科技、文化、新型农业的投资转变为助力各行业复工复产。

（四）融资担保奖补和转贷互助基金

融资担保奖补政策可以显著降低企业找担保公司担保费率，进而降低企业向银行贷款的总成本。南京市的融资担保行业目前主要以国资背景的担保公司为主，民间资本的担保公司较为少见。疫情期间，融资担保奖补政策引导担保机构以低担保费率面向小微企业开展业务（1.5%），可以取得较好的效果。但降低担保费率意味着担保公司业务人员的业绩提成的缩减，使其工作积极性降低，甚至可能引发职业道德风险，应当警惕。

转贷互助基金是解决企业流动资金贷款到期后、续期发放前这段时间资金周转压力而设的基金。降低转贷费用也可以显著节约企业融资成本，应当称为疫情特殊时期帮助企业走出困境的重点措施。

（五）政府采购支持政策

2020年为助理中小企业复工复产，南京市进一步清理了政府采购、评标的限制措施，并对中小企业评审的报价予以6%-10%价格扣除，同时停止收取供应商投标保证金。但应注意到2019年，南京市政府采购规模422.18亿元，其中授予中小企业391.39亿元，在规模方面应当适当加大以惠及更多中小企业。

（六）减税降费

除响应中央要求下调增值税率和企业养老保险费率等制度外，南京市结合地方经济结构特点，还采取了减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免民航发展基金、港口建设费，延缓征收小微企业、个体工商户所得税，企业研发费用加计扣除等政策措施。2020年南京全市新增减税334亿元、降费305亿元。这些政策执行期限大多期限到今年年底，但此次疫情情况复杂、结束时间仍旧不明朗，在执行期限方面应当考虑进一步延期。

（七）民生支出

2020年，全市财政预算安排民生支出1106亿元。其中包括餐饮、体育、图书、乡村旅游、信息、困难群众6类电商消费券，对新能源汽车推广的补贴，对低保、特困、空巢、独居老人、残疾人等特殊群体的补贴、对在宁人才的住房购房安居补贴等多项内容。对消费端的补贴能够显著提高市场的消费能力，体现了政府收入再分配的调节职能，同时能够显著降低基尼系数。尤其是免费电商消费券这种新型惠民补贴，领取门槛低但却需要领取人花费时间和精力，这种领取成本的存在就帮助筛选掉了一批不是迫切需要得到补助的人群。愿意花费时间和精力去领取电商消费券人群往往表现为恩格尔系数较高，对其补贴更能够达到刺激消费的目的。建议提高此类新型民生支出，以达到精准补贴的目标。

（八）财政投资引导

四新行动包括“新基建”“新消费”“新产业”“新都市”四方面内容，在具体实施方面要注重起到发挥财政激励引导投资的作用，创造更多的就业岗位。2020年全年南京市370个市级重大项目完成投资超过2400亿元，新医药、新能源汽车、集成电路、人工智能等高新技术领域的重大项目落地较多。符合时代发生的潮流，有利于深入推进产业强链补链。

四、相关建议

财政政策要释放出积极信号，稳定市场预期，营造疫情后更加优化的营商环境，发挥财政政策的引导作用，积极鼓励社会投资、民间投资和外商投资。

（一）政策适当向第三产业倾斜

从历次疫情的经验来看，封城、限行等限制措施对劳动力密集型的第三产业影响往往更大。根据国家税务局统计数据，2019年全年第三产业贡献率（指第三产业增加值增量与GDP增量之比）在59.4%，而2020年第三产业贡献率当季值第一季度为44.2%和第二季度为32.7%。受影响最大的是批发和零售、交通运输、住宿和餐饮、居民服务、娱乐、租赁服务等行业，这几个行业属于典型的小微企业集群行业。

（二）赤字率进一步提高

赤字率等于财政预算赤字（一般公共预算支出-一般公共预算收入）与GDP的比率，我国近两年的赤字率控制在3%以内，远低于西方发达国家的平均水平。疫情发生后，按照国际经验，一般都会追加预算或提升赤字率，因此在 2020 年赤字率可以适当提高。

（三）优化投资结构

抓好新基建等重点项目建设，特别是此次疫情中暴露出短板的医疗卫生领域和公共服务体系建设。加大对市政工程、农业农村设施、5G 通信等关系到民生的基础设施建设力度，加大新投资项目开工力度，加快在建项目建设进度。这不是回到过去的强刺激老路，而是通过投资解决我国经济发展中的短板问题。优化投资结构，重点突出对市场前景好、科技含量高、带动效果明显的项目建设。

（四）加大消费补贴力度

疫情发生的最初2个月后，众多企业复工复产时，资金周转时面临最大压力在于员工的薪酬和房屋租赁费用。在经营风险增加的情形下，要求银行增加信贷规模来解决企业临时性的资金周转显然较为困难，发生部分小企业裁员和停业是不可避免的结果。同时，财政政策和货币政策都呈现扩张性，消费价格呈现上升趋势。伴随着互联网社区团购等新消费模式的兴起，传统就业岗位需求量减少，摩擦性失业加剧。虽然随着后期疫情影响的衰退和宏观经济政策的发力，企业的复产复工趋势不会改变，但生产要素市场劳动力供大于求，工资上涨压力重重，居民的消费意愿必定随之减弱，因此可以考虑加大消费补贴力度，避免消费意愿的降低造成生产规模缩减这样的恶行循环。

（五）薪酬保护计划

疫情发生后，西方各国受疫情影响更大，财政政策的力度也相应的更强，如美国建立的薪酬保护计划中，美国小型企业管理局直接以银行的评估报告为依据向申请贷款者提供贷款担保，不仅贷款利率低、偿还期限长，且贷款用于支付员工薪酬和房屋租赁费用的可无需偿还。由于美元是国际贸易的主流结算货币，通过增发美元美国可以向全球收取铸币税，故而美国政府的薪酬保护力度超乎寻常之大，但国情不同，我国无法照搬。

但对于发展前景好、税收贡献高但资金周转较为困难的企业，我国可以由专门的国有资本管理部门，用于向陷入困境的企业购买股权，以购买股权的款项向雇员支付工资与房屋租赁费等，帮助这些优质企业走出一时困境，同时强化社会主义市场经济中国际资产的核心地位。

六、建立银政合作的快速过渡贷款

南京市银政合作贷款品种较多，如“宁创贷”“苏科贷”等，但尚没有建立针对重大灾难的贷款机制。传统的银政合作贷款审批制度依然偏向于传统，周期长、门槛高、难度大。

目前较为快速的贷款产品典型的有“税融通”等产品，可以根据申请人的缴税记录，由银行后台系统自动测算出授信额度。可在税融通类产品的基础上，由政府引导、银行参与，共同开发出针对重大灾难的快速过渡贷款产品，帮助企业走出疫情难关以及以后可能会出现的类似困境。

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