谢海燕   青岛市食品药品检验研究院

摘要：在依法治国以及深化改革的背景下，行政事业单位的内部控制建设问题得到学术界和实务界的广泛关注以及高度重视。自2014年《行政事业单位内部控制规范（试行）》施行以来，全国各级行政和事业单位积极推进建设内部控制。目前来看，内控建设工作取得了初步成效，但是存在的问题也比较明显。比如，部分单位仍然不够重视、制度尚未健全、信息化水平不高等。本文主要介绍行政事业单位在内控建设过程中遇到的问题并提出相应的完善建议。

关键词：事业单位；内部控制；问题；建议

行政事业单位为社会提供基础医疗、教育、卫生等公益服务，承担各项行政管理职能，其开展业务活动的经费来源于国家财政拨款。内部控制是单位为了合理保证其业务活动合法合规、资产安全、财务信息真实完整、提高工作效率等目标而制定的一系列的规章制度、业务流程。财政部以财会〔2012〕21号印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求自2014年1月1日起施行。财政部以财会〔2015〕24号印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求全面推进行政事业单位内部控制建设工作。2016年财政部又印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号），部署各级行政事业单位开展内部控制基础性评价工作。2017年财政部以财会〔2017〕1号印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，要求各级行政事业单位编制并定期上报内部控制报告。财政部门频繁发布政策指导内控建设工作，并以开展内控基础性评价的方法督促各单位建立内控，以填报内控报告的形式监督各单位建立内控。由此可见国家对行政事业单位内部控制建设工作的重视。制定完善的内控体系，贯彻执行内控制度可以防控行政事业单位的廉政风险，提高单位内部管理水平，提升公益服务的能力，是实现国家治理现代化的重要手段。

一、行政事业单位内部控制建设中存在的问题

（一）建立内部控制体系的意识薄弱

积极良好的内部控制环境，是内控体系有效发挥作用的重要基础，需要每个领导以及普通员工共同维护。单位管理人员对内控建设的重视非常重要，管理层的态度、理念对单位内部控制环境起到决定性的影响。但实践中，行政事业单位的管理人员往往更加关注能够直接产生经济效益的相关业务的开展，并不重视不能直接产生经济效益的内控工作。而且管理层普遍认为内部控制建设单纯是财务部门的责任，应该由财务部门独立负责完成，并不需要其他部门的参与和配合，这些都增加了内控工作的难度，使内控工作无法开展。

（二）内控制度不健全

全面合理符合逻辑的内部控制制度体系是单位内部控制建设工作的重中之重。随着经济社会的快速发展，行政事业单位面临的内外部环境也处于不断的变化之中。内外部环境的变化使得某些规章制度不再符合单位的实际情况，从而失去了规范单位经济业务活动的作用。这就要求根据内外部经济法律以及政策环境的变化来持续的修订内部控制制度。但是很少有单位能够将内部控制制度的持续更新完善作为一种日常化工作。有些单位，内部控制制度看起来较为健全，但实际上已经严重脱离单位实际情况。这种制度更是无法成为内部控制体系的核心，也无法依托其开展具体的管理与控制活动。基础不稳固、不健全，建立完善的内控体系便是不切实际的空谈。

（三）内控执行力度不够

建立完善的内部控制体系只是完成了内控建设的一部分基础工作，内控制度以及业务流程的执行也至关重要。完善的规章制度最终要靠执行来发挥它的作用。部分单位的制度只是用来应付有关部门的检查，并没有真正的执行。内控执行力度不够可能有三点原因。一是由于前面所讲单位的某些制度规定没有持续更新以至于已经不符合单位目前的实际，导致无法参照制度执行；二是由于单位人员编制不足，导致出现一人身兼数职的情况，无法满足重要不相容岗位相分离的要求；三是某些制度规定过于繁琐，太过侧重防范风险，以至于严重影响了工作效率。

（四）缺少风险评估机制

建立内部控制体系是为了防范单位可能面临的各种内外部风险。因此，内控体系的建立应该以风险为导向。首先应梳理业务流程进行风险评估，分析目前各业务环节的关键风险点，根据可能面临的风险制定有针对性的控制措施，从而有效应对风险。要做好内控建设工作，需要建立健全风险评估机制，全面分析行政事业单位的现状，据以预测可能会面临的风险，推算出可能导致风险的相关因素，有针对性的制定解决措施，起到预测风险、防范风险的作用，增强风险控制能力。目前，大部分行政事业单位并没有进行风险评估的意识，更没有建立风险评估程序，因此也没有系统的分析过单位面临的经济法律社会环境等方面的风险。

（五）缺少内控自我评价及内部审计

内部控制自我评价与内部审计是完善的内控体系中不可缺少的重要环节，是内部控制建设开展并有效执行的保障机制。单位应定期组织实施内部控制自我评价，评价内部控制是否设计合理并有效执行，形成结论、出具评价报告。通过执行内部控制自我评价程序可以发现内部控制的薄弱环节以及高风险点，从而制定应对措施，不断完善内部控制。内部审计是内部控制的重要手段，是单位内部独立开展的监督评价活动，通过运用一定的方法评价并改善控制过程及效果，有助于单位实现控制目标。现阶段，我国部分的事业单位内部控制体系并不健全，缺少内控自我评价以及内部审计环节，导致事业单位内部控制体系不能够正常、稳定运行。

（六）尚未建立内控管理信息系统

行政事业内部控制体系的建立旨在防范行政事业单位在开展业务活动的过程中遇到的各种外部环境风险和内部管理风险，既然要防范风险必然会制定大量的规章制度以及控制流程。繁琐的业务处理流程势必导致工作效率降低，因此需要建立内部控制信息系统，将内部控制中的业务流程以及相关制度都内置在信息系统中，以此来提高工作效率、并且可以减少人为因素导致的控制失效的概率。同时，内控信息化也是推进国家治理体系现代化目标的体现。目前大部分行政事业单位由于种种原因并未实现内控管理信息化。

二、完善行政事业单位内部控制体系的相关建议

（一）加强内控建设宣传以及培训，强化内控意识

内部控制建设以及执行效果深受单位领导及职能人员的影响，单位领导对本单位的内控建设以及执行情况负首要责任。国家相关部门应定期举办针对单位主要负责人和相关人员的内控培训班，提高各单位对内部控制建设重要性的认识。各单位之间应加强沟通及经验交流，抓住内控建设的重心，了解最新发展动态，指导本单位积极开展内控工作。单位全员应积极学习内控相关基础知识，团结一致营造和维护良好的内控环境，为建立和实施内控打下良好的基础

（二）健全内控制度，提高内控执行力

单位应全面梳理现有的内部规章制度，在全面梳理的基础上分析哪些制度还没有建立、哪些制度已经陈旧过时失去了指导意义。对于已经陈旧过时的制度应对其进行更新完善，对于欠缺的制度应及时组织制定相应的制度。完善的制度体系应该包括单位层面的制度以及具体业务层面的制度，单位应根据自身业务特点制定适合本单位情况的规章制度。内部控制制度建立之后需要根据单位内外部环境的变化进行持续的更新。完善的制度建立以后就要做好执行与落实工作，保障工作开展以内部规章制度为依托，明确各自的岗位职责。

（三）建立风险评估机制

风险评估是单位及时识别、系统分析各项业务活动中可能存在的与实现控制目标相关的风险，并合理确定应对措施的过程。行政事业单位应设置专门的风险评估部门或者岗位，建立风险评估机制，识别、分析各项业务活动中与实现控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。在风险评估过程中，既要识别风险也要识别机遇。风险是对目标实现有阻碍作用的因素，机遇是对目标实现有积极影响的因素。对于风险要合理制定应该对策略，对于机遇应当合理利用。单位应该每年至少进行一次风险评估，对于涉及资金支付等高风险业务应开展不定期的风险评估。单位在日常业务活动中应持续搜集相关风险信息，选用适合自身业务特点的风险分析方法，识别、分析、计量、记录相关风险信息，为应对风险提供依据。

（四）建立内控监督及评价机制

行政事业单位应建立内部审计部门，负责根据本单位的实际情况开展内部审计工作，及时发现单位内部管理中的薄弱环节和存在的问题，并进行综合分析出具审计意见书。各职能处室根据内部审计的要求，配合其开展工作，根据审计意见书执行相应的审计决定。同时单位应建立内部控制自我评价制度，明确内部控制自我评价归口管理部门。内部控制自我评价的归口管理部门应负责组织开展内部控制自我评价工作，单位内部各职能处室应按照内部控制自我评价制度的要求，配合其完成各项工作。对于内控自我评价发现的内控缺陷应提出整改建议，并监督落实整改。

（五）建立内控信息管理系统

根据财政部的要求，内部控制的建设最终要实现内部控制信息化，将内控制度流程固化到信息系统，提升内控效果以及工作效率，更好的发挥行政事业单位的行政管理职能以及提供公益服务的能力。目前大部分单位没有全面的内控信息系统，只有涉及单项业务的专项系统，比如财务账务处理系统、人事系统、采购系统等，各系统之间缺少联系。行政事业单位应逐步建立全面的内部控制信息系统，将业务活动的授权审批流程、内部控制的方法、措施嵌入管理信息系统，明确各岗位的职责权限，使经济和业务活动流程自动流转，提升单位风险管控能力。。

（六）将内控的建设情况纳入行政事业单位年度考核

内部控制的建设工作至关重要，为加强各单位对内控工作的重视程度建议将内部控制的建设以及执行情况纳入行政事业单位单位的年度考核范围，并将其作为单位考核的首要方面。以考核的形式督促健全内控制度。对于内控建设以及执行情况表现较差的单位进行通报批评等惩戒措施，对于表现优秀的单位适当进行奖励。

三、结束语

内部控制是加强组织内部权力之间相互制约和监督、防止贪污腐败、提高单位运行效率、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。完善的内控体系是我国行政事业单位良好发展的前提，行政事业单位应当重视目前存在的问题，着手解决问题，积极推进内部控制建设工作，提高公共管理水平，提升公益服务质量，促进经济社会全面健康发展。

参考文献：

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