黄娟 简玮 西南财经大学会计学院

基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目“我国西南地区公益慈善组织内部控制实态及其优化研究（1978-2014）”（15YJC790032）。

摘要：红十字会是我国西南地区公益慈善组织的主力军，内部控制是红十字会稳健运营的基石和保障。本文首先回顾了我国西南地区红十字会的发展历程；基于内部控制五要素，剖析了我国西南地区红十字会的控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督的现状与存在的问题；最后，从内部和外部两个视角，提出了优化西南地区红十字会内部控制的相应对策，以期推进我国西南地区红十字会的健康持续发展。

关键词：公益慈善组织；西南地区红十字会；内部控制

我国西南地区自然灾害种类多、发生频，贫困人口基数大、占比高，红十字会作为我国西南地区公益慈善组织的主力军，在扶贫、教育、医疗卫生、社区建设、养老等方面发挥着重要作用，成为推动社会和谐发展的重要力量。然而，近年来，我国西南地区红十字会在“5·12”汶川地震、“9·11”彝良洪灾、“8·3”鲁甸地震等救援中集中凸显出制度不健全、流程不规范、信息不透明等顽疾，极大动摇了红十字会的公信力，严重影响了社会慈善事业的可持续发展。因而，如何从内部控制的视角出发，通过全方位构建、多维度分析、深层次评价红十字会内部控制体系，进而提升其业务运营的规范化、制度化和科学化，业已成为我国公益慈善组织和政府监管部门亟待解决的课题。

一、我国西南地区红十字会的发展概况

改革开放30多年来，红十字会作为我国西南地区公益慈善组织的排头兵，其发展历经了酝酿期（1978—1996）、复兴期（1997—2007）和发展期（2008—至今），尤其是进入本世纪以来，西南地区红十字会得到了快速发展，“5·12汶川大地震”、 “4·20雅安地震”、“9·11”彝良洪灾等事件极大地激发了人民群众的慈善热情，慈善意识深入人心，西南地区红十字会也备受全国各界的关注。但由于我国西南地区地理位置偏远且地势险峻，相对于沿海地区，近代以来经济发展相对缓慢，导致西南地区慈善事业存在着实施力度弱、近代特征出现较晚、分布不均匀等特点，从而使西南地区红十字会的整体发展相对落后。

二、我国西南地区红十字会内部控制的现状透视

本文基于内部控制五要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个方面分析我国西南五省（市）红十字会内部控制现状。

（一）控制环境

   1、治理结构

一个运行良好的公益慈善组织的组织结构，应设立理事会、执委会和监事会，其中理事会决策、执委会执行、监事会监督，各司其职、相互制衡。然而，我国西南地区的红十字会大部分组织结构简单，只设立理事会和执委会，尚未设立监事会。除了西藏自治区红十字会缺乏信息披露外，其余四省市四川、重庆、云南、贵州的红十字会都是由各省市人民代表大会直接领导，下设理事会、常务理事会、执委会，都没有明确设置监事会。因此内部监督的缺失导致红十字会的决策和监督的合理性、科学性受到质疑。

2、组织文化

组织文化是指被组织成员和社会公众所认可的一种精神和价值观，并在其基础上所形成的行为的总和。西南地区红十字会一直致力于加强组织内部文化建设，倡导慈善精神和积极向上的价值观和社会责任感。五省市红十字会都设有组织宣传部，致力于传播国际人道主义和相关红十字知识，树立了良好的价值观和责任观。虽然在2008年汶川地震期间，发生过湖州有4名干部利用职务之便，私拿赈灾捐款62万元等让社会群众对红十字会丧失信心的事件，但通过近几年的组织文化建设和宣传，社会大众也渐渐重拾了对红十字会的信任。

3、内部控制意识

在现阶段，政府和公益慈善组织对公益慈善组织内部控制的重要性关注不够。2008年以来，我国已陆续颁布了《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制配套指引》以及《行政事业单位内部控制规范》，但到目前为止，国家还没有出台过有关公益慈善组织内部控制的法规。西南五省市红十字会官网上也并没有找到与内部控制有关的规章制度。红十字会作为非营利组织，一方面，其工作人员没有动力和意识改善组织的运营管理和构建内部控制制度；另一方面，大多数工作人员认为内部控制只和管理层和会计部门有关，与个人工作和其他部门无关，因此不了解内部控制相关制度，也缺乏用内部控制来约束自己的行为。

（二）风险评估

  1、风险识别能力较弱

（1）筹资风险

红十字一般通过政府拨赠、营利性组织捐赠、个人捐赠筹措资金，而非自身营利创造资金，其获取资金的方式被动，因此资金的充足性、持续性方面存在较大的风险。而我国西南地区属于我国中西部经济较为不发达地区，红十字常面临筹资不足、筹资缺少可持续性等筹资风险。

（2）社会公信力降低的风险

社会公信力是公益慈善组织的生命，一旦社会公信力得到不到社会公众的认可，必将阻碍公益慈善组织的生存和发展。然而，近年来红十字的一系列丑闻却一次又一次地摧毁了公众的信任度。如2008 年的汶川大地震，灾区房屋损毁程度严重，急需帐篷来安置灾民，可是成都的某些高档小区却出现了救灾专用帐篷；2013年，雅安地震后，一位成都制药一厂的职员称，中江县红十字会工作人员向他们购买1万多元的救灾药品，要求开5万多元的发票；同时有网友反映在芦山地震灾区看到了红十字会的路虎豪车；另有网友晒出了喷有红会标识的路虎车停在豪华酒楼门口的照片。

（3）专业人才匮乏的风险

专业性的人才关系到红十字会的管理水平和服务的专业性程度，同时也关系到公益性理念的传播和社会公众的公益性教育。因此，人力资源是提高慈善组织竞争力的核心资源。而当前我国慈善组织却普遍面临人力资源匮乏的问题，从《中国公益行业人才发展现状调查报告》中可以看出，近年来，虽然公益行业的“五险一金”覆盖率明显增加，社保水平得到改善，但公益行业的平均薪酬普遍低于城镇职工平均薪酬，以四川为例，公益行业的平均薪酬为3339元/月，城镇职工平均薪酬为4031元/月。调查从业人员对薪资的满意度：只有 31.6% 的公益组织从业者对薪水满意（非常满意的仅占 4.2%）。因而，由于缺少资金，慈善组织无法对志愿者进行良好的管理和培训，也无法吸引有能力的专业人才参与慈善事业，不利于组织目标的实现和慈善事业的可持续发展。

2、风险应对措施有待改善

我国西南地区慈善组织风险应对被动，缺乏系统有效的应急机制。近年来，由于信息传播的广泛和快速，人们对于慈善机构的关注越来越多，慈善组织由于公信力面临风险，也被动地从原来的全封闭逐渐转变为半透明。无论是官网、微博还是微信，都可以随时查阅慈善组织的时事动态，这种信息半公开化在某种程度上缓解了相关的风险危机。例如，四川省红十字会的捐款公示随时更新，有效提升了公众对于捐赠的信任度。然而，慈善组织的风险应对措施的被动化也使得慈善组织面临更多的风险，例如慈善组织缺乏有效的风险应对措施，常常面临资金安全漏洞的问题。

（三）控制活动

1、收入业务控制

红十字会不以盈利为目的，其收入主要来源会员缴纳的会费、接受国内外组织和个人捐赠收入、动产及不动产收入、政府拨款以及其他收入。其中，捐赠收入是公益慈善组织最主要的收入来源，是国内外组织和个人自愿实施公益行为的体现。因此，加强公益慈善组织收入的控制，尤其是捐赠收入的控制，是保护捐赠人合法权益和保证公益慈善组织健康有序运营的重要手段之一。然而，我国西南地区红十字会对捐赠收入的控制薄弱，善款被侵吞及捐赠物被倒卖的现象频繁出现。如2012年成都红十字会所设用于募集汶川地震捐款的募捐箱因多年未取导致纸币发霉，经核算被弃置的善款约6116元，主要由成都红十字会管理混乱、收入业务控制不力造成。

2、采购业务控制

采购业务是企事业单位、社会团体最基础的业务之一。红十字会采购物品除了组织日常运行所需物资外，最主要的还是以公益为目的的采购，主要包括公益项目采购、捐赠物资采购以及抗震救灾等应急物资的采购。完善的授权审批制度、有效的采购业务控制能够抑制虚假采购、“吃回扣”等现象，确保社会公众捐献的善款能够真正的用在慈善事业上。我国红十字会性质虽然与行政事业单位十分相似，但不属于行政事业单位范畴，其采购业务不强制执行政府采购制度，因此一直是政府及法律监管的盲区。我国西南地区红十字会采购丑闻屡屡爆出，凸显出红十字会采购制度不完善、采购业务控制薄弱。

3、资产控制

红十字会的非营利性决定了其自身资产构成较为简单，但其接受来自社会各界的捐赠形成的资产种类多样。因此，资产业务控制也是红十字会一项重要的控制活动，主要针对捐赠形成的资产。我国西南地区红十字会对资产业务的重视程度不高，西南地区各省（市）均未制定相关资产管理办法，而是直接沿用中国红十字会制定的《中国红十字会募捐和接受捐赠工作管理办法》。在“5.12地震”后，中国红十字会发布“关于加强512地震捐赠款物管理的紧急通知”，各省（市）红十字会也积极响下发文件，但成都红十字会“5.12地震”期间受赠的三台大吨位吊车被倒卖后严重损坏。

（四）信息与沟通

红十字会的信息披露包括组织概况、主要业务、资助项目、志愿服务、捐赠明细等，其中资助项目和捐赠明细是政府、媒体公众及捐赠者最为关注的两个信息，是否对这两项信息进行披露及披露程度和披露的及时性决定了红十字会的透明度。我国西南地区大部分红十字会都对捐赠物资进行了披露，但披露的程度和及时性还有待提高。由于我国西南五省（市）经济及慈善事业的发展存在一定的差异，因此五省（市）红十字会信息披露情况有所不同（如表1所示）。

数据来源：各省（市）红十字会官网整理得出。表中“—”表示没有披露相关信息。

从上表可以看出，四川省红十字会和云南省红十字会的捐赠信息透明度较高，在官方网站首页上设立专栏专门用于查询捐赠信息，并同时提供公示表；四川省红十字会还将捐赠信息分为捐款公示和捐物公示，更加清晰明了。贵州省红十字会虽然也对捐赠信息设专栏公示，但其未设置查询功能，仅以公示表公示，对10元以下的捐款汇总公示。

资助项目公示一直是公益慈善组织忽视或回避的内容，西南五省（市）红十字会资助项目信息披露情况不尽人意，即使披露了资助项目信息也无法与捐赠信息直接挂钩，大部分捐赠并不清楚捐赠物款的真实去向。西南五省（市）中四川省红十字会设专栏对资助信息进行公示，并分项目公示和人道主义公示两项列示，但项目公示中仅有一个项目文件。云南省红十字会仅对2008年抗震救灾物资进行了粗略统计，无其他资助项目信息。西藏省红十字会无官方网站，无法查询相关数据。

（五）监督

由于红十字会的特殊性，内外部监督均在其内部控制的运行和反馈中发挥着重要作用。内部监督机制有利于红十字会形成内部控制评价和反馈机制，外部监督则迫使红十字会不断优化内部控制体系，实现可持续发展。

1、内部监督机制

我国红十字会的内部监督体系至今尚未建立，2014年国务院印发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（国发（2014）61号）中提到为提高慈善事业公信力，慈善组织应当向社会公开年度工作报告、经审计的财务会计报告等信息，但却只字未提内部控制报告。没有建立有效的内部审计制度，内部监督机制缺失，也无法形成内部控制评价与反馈机制。

2、外部监督

（1）政府

政府在红十字会外部监督具有一定的强制性，监督其对法律法规、相关政策的履行情况。同时，各省（市）民政厅组织红十字会的年检工作，对年检不合格的组织进行通报批评、处罚，并对在年检中弄虚作假的组织给予撤销登记行政处罚。2016年1月22日，四川省民政厅对四川省慈善公益事业发展基金会在2014年度检查中弄虚作假编制财务会计报告以骗取年检合格结论的行为做出撤销登记的行政处罚。西南地区其他省（市）均未发现此类现象。2016年3月16日第十二届全国人大四次会议审议通过《慈善法》，随着《慈善法》的颁布，政府机关对公益慈善组织的外部监督力度会愈加严厉。

（2）媒体公众

媒体公众在红十字会的外部监督中承担着非常重要的角色，与官员腐败的曝光类似，“郭美美事件”等慈善丑闻也发掘于微博等新媒体。但媒体公众对红十字会的监督具有一定的局限性。首先，媒体公众对红十字会的监督受限于红十字会自主披露信息，其信息披露的真实性、完整性、及时性决定了媒体公众的监督质量。其次，媒体公众的监督受限于当地新媒体等工具的运用程度。西南五省（市）中，贵州和西藏的经济发展相对缓慢，微信、微博等新媒体的普及程度不高，因此媒体公众对红十字会的监督受一定的限制。

（3）中介机构

公益慈善组织与企业不同，《慈善法》颁布之前，并没有法律、法规强制要求公益慈善组织编制年度财务报告，并交由会计师事务所审计。2012年首次引入基金会专项审计这一形式，也有部分公益慈善组织主动公开其财务报告和审计报告，但中介机构对大部分公益慈善组织的监督仍处于空白状态。我国西南地区五省（市）中没有一家红十字会主动出具审计报告，《慈善法》的颁布实施将改善这一状况。

三、我国西南地区红十字会内部控制的优化对策

当前我国西南地区红十字会普遍存在控制环境弱化、风险评估缺失、控制活动流于形式、信息与沟通不足、监督不力等突出问题。借鉴《企业内部控制基本规范》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并结合红十字会自身的特点，从内部与外部两个视角，有针对性地对其内部控制实施优化改进。

（一）科学构建公益慈善组织内部控制框架

1、制定公益慈善组织内部控制制度

我国企业内部控制历经多年发展，取得了长足进展，目前大多数企业都全面遵循《企业内部控制基本规范》，但是专门针对红十字会等公益慈善组织的内部控制制度却尚未涉及。“依法治理，立法先行”，加强红十字会内部控制建设，尽快制定出符合其业务特点与运营流程的内部控制法律、法规是关键与前提。

2、完善内部控制环境

当前大多数红十字会主要是以理事会为决策机构，执委会为执行机构，相互缺乏监督，容易形成舞弊。因此，健全组织治理结构，建立监事会，形成决策、执行、监督并立的组织形式是构建内部控制环境的硬件基础。此外，公益事业专业人才的缺失，以及高管行政任命机制的缺陷是公益慈善组织所面临的现实难题。因此，建议建立科学合理的人才培养与聘用制度，防止任人唯亲；建立科学的教育培训制度，培养复合性的专业化人才；建立合理的绩效考核制度，提升组织内部效能。

3、加强风险管理体系建设

健全的风险管理体系有助于红十字会识别和应对风险，纠正公益慈善组织的运作偏差，提升其内部控制效率。针对管理层和员工的职业道德可以采取建立监督机制、定期考核并反馈的方式，具体包括考核员工是否具有专业胜任能力，机构的经营方式、资产管理、业务流程是否符合要求等；财务方面需要考察财务制度是否合法、合规，在实际工作中是否得到了全面执行，针对执行情况是否建立了相应的监督机制和反馈流程。对于投资风险需要根据投资目标制定相应的投资指引，且持续监控投资项目的运行情况。因此，需要借助内部控制流程，根据风险发生的可能性和影响程度，对风险进行分析和排序，以达到识别、预警和控制风险的目的。

4、提高内部控制执行力

企业内部控制活动通常包括授权、职责分离、实物控制、业绩评价和信息处理等，这对于红十字会也同样适用。红十字会可通过手工与自动控制、预防性与发现性控制相结合的方法将风险控制在可承受的范围内。首先，在组织内部进行授权审批控制，明确各岗位的职权，不相容职务分离，如：募捐款保管与账务处理职能分离、捐助款项与日常开支账目记录分离等。同时还需要严格履行审批程序。其次，加强会计信息和实物保护控制。采取会计记录、定期盘点、账实核对等方式保证财产安全；针对会计信息采取限制接触、定期核对等方式确保信息的真实和完整。再次，应定期评估活动执行情况与目标的差异，分析差异产生的原因，并采取必要的纠偏措施。此外，针对投资基金运作，这一公益慈善组织拥有的、区别于其他非营利组织的特殊活动需要执行专项控制，包括委托专业的基金管理团队运作，指定专门人员负责监察，并定期听取投资策略和资产分配报告。信息披露控制也是一项必不可少的活动，披露的信息虽然以财务信息为主，但应该尽可能详尽地包含公益慈善组织非财务信息等各全面信息。

（二）充分利用外部监督

在红十字会内部，员工受雇于组织，很容易受管理层的影响而不能真正实施客观公正的监督，这时就需要发挥外部监督的作用，弥补内部监督存在的缺陷。因而，优化红十字会内部控制，外部监督机制的建立不可或缺。

1、改变公众传统观念，积极关注善款流向

长期以来，红十字会社会公众监督的保障力度还比较薄弱，民众关注慈善组织善款流向似乎被认为是缺乏善心的行为，正是由于认知偏差造成红十字会的运营缺乏阳光下的监管。因此，作为红十字会公开募集资金主体的社会公众，应树立正确的慈善理念，积极关注善款流向，并促使其不断加强和完善内部控制。此外，红十字会应当加大信息披露力度，拓展监督渠道，为公众监督提供便利。

2、加大舆论监督力度

舆论监督尤其是媒体监督，具有较强的震慑力和影响力。因此，加大舆论对红十字会的监督力度，通过新闻报道、事件调查，媒体评论等途径对红十字会违法违规行为进行曝光、问询、质疑，充分发挥媒体的监督作用，从实质上督促红十字会不断完善内部控制。

3、引入第三方独立审计机制

当前，我国西南地区红十字会“同体监督”严重，红十字会应聘请外部独立的第三方审计机构对红十字会内部善款的募集、资金的流向、以及内部控制等进行独立审计；并在了解相关内部控制缺陷的基础上，对其内部控制设计和实施的有效性出具审计报告，并定期披露整改动态。

参考文献

[1]余昭霞，李爱华，赵志教.慈善组织内部控制框架体系设计[J].财会通讯，2012（23）91-92.

[2]潘旦，徐永祥.国际比较视野下的慈善组织监管机制研究[J].华东理工大学学报（社会科学版），2015（1）94-101.

[3]舒岳.慈善组织内部治理机制与信息透明度研究[J].商业经济研究，2015（17）110-112.

[4]高鉴国.美国慈善捐赠的外部监督机制对中国的启示[J]. 探索与争鸣，2010（7）67-70.