李键   江苏省教育财务结算中心

基金项目：江苏高校哲学社会科学研究项目（2015SJB836）；江苏省社科应用研究精品工程（重点）课题（15SYA－031）。

摘要：行政事业单位内部控制的执行，并不是仅仅靠启用一套新的控制方案，而是一个涉及到信息系统，乃至整个行政管理体系、理念的系统工程。因此，需要在多个层面采取措施积极应对，包括开展从上到下的培训以提升从业人员的专业能力、通过内部冲突和外部冲突来提高企业内部控制的效率，建立健全风险管理机制等。文章分析了我国行政事业单位内部控制现状及问题。在研究相关理论的基础上总结出了适用于大部分事业单位提高内部控制效率的方法，同时也为我国形成有效的行政事业单位内部控制提出了积极建议。

关键词：行政事业单位  内部控制  内部控制效率

内部控制是单位为实现经营目标、保护资产的安全完整性、会计信息资料的准确性、经营方针政策的正确性、经营活动的经济性、效率性和效果性，而在单位内部进行自我调整、自我约束并评价和控制。它是在会计领域应用最为广泛的制度。这些年来，我国的行政事业单位的职能合并越来越多，内部结构的复杂也导致产生了越来越多的财务问题以及一些行政效率的问题，这些问题严重的影响了事业单位的日常活动。所以行政事业单位的内部控制相关方面的问题应该得到我们的重视。这几年中，我国不断推行内部控制的方法，我们内部控制的效率到底是怎么样，还需要怎么提升，这些方面都需要进一步的探讨与研究。

一、行政事业单位内部控制的现状及存在的问题

最近几年，行政事业单位的简政放权、职能合并越来越多，并且财务上由分散逐步集中统一，内部结构变得日趋繁杂，这样的情况下财务事务会增多而且难以监控，除了财务还有舞弊、组织合作等方面，都是关系到行政事业单位的效率高低，因此其内部控制得到了重视。客观上，中央八项规定要求，行政事业单位要通过建章立制，用规范调研、会议、出访以及接待、用车等管理方式，让单位经费管理的规范化和制度化得以实现。

（一）会计账务处理不规范

内控好坏的基础在于会计的记录情况，而现在很多单位的会计核算都有不合规的地方，这样就会降低内部控制的效果和效率。其中问题最大的就是缺乏严格的原始凭证管理。从凭证填写、审核、稽查等方面的实践情况都比较松散：科目没有完全按照财政部统一规定的分类标准进行款项列支；项目专款之间存在着张冠李戴或者互相占用；原始凭证审核粗糙。其实会计账务处理不规范的问题还算是比较浅层次的，也是很容易纠正过来的，尤其对于行政事业单位而言，一方面需要提高会计人员的规范化操作，另一方面也就需要单位内部对会计账务处理规范提出要求。

（二）费用支出的控制不足

这项控制的不足反映在近年来层出不穷的贪污腐败案件，都与费用支出紧密相关，因此我国出台了八项规定，严格控制费用项目支出。反观以前行政事业单在行政经费的支出（主要是三费即招待费、办公费、会议费）上存在很大的问题，没有进行预算控制，或者已经有预算，但是实际支出超标准，超规模。

（三）固定资产管理薄弱

从政府集中采购之后，固定资产的购买安置问题得到了控制，但是在使用上内部控制的问题就暴露出来，经常出现购置多管理少使用少的状况，主要存在以下问题：第一，没有正确核算固定资产，尤其会经常购入低价值的固定资产时没有核算。 第二，资产的报废没有及时办理报批，会虚增账面价值。第三，资产管理的责任未落实到每一个相应的人员身上，内控制度也不是很健全。第四，资产管理制度不够完善，主要体现在监督力度不足。

（四）岗位设置不够合理

行政事业单位都是国家编制，所以在安排的时候会发生岗位有限、人员不足的问题。尤其是规模比较小的单位，一个人担任多个职位而职位之间不可以由一个兼任的情况经常出现。

二、行政事业单位内部控制效率评价影响因素分析及总体构想

（一）影响行政事业单位内部控制效率的因素

基本上每一个行政事业单位都有自己的内控，但是效率的高低肯定是会存在差异的。在这一小节，我想通过分析影响行政事业单位内控效率的因素来了解形成一个效果好效率高的内控需要哪些条件。

1、控制环境因素。

控制环境是指一个组织的内部控制氛围、管理人员以及组织的内部人员对内部控制的态度和控制意识。好的内控环境可以描述为组织的文化氛围是有道德的、管理层具有高风险的态度、组织结构上能够充分为内部控制服务以及在人事政策上也能做到有效的内控等等，这些都是实施内部控制的基本保证，不仅行政事业单位更是所有内部控制主体单位中非常重要的内容。行政事业单位在进行内部控制的时候由于风险意识不够或者人手不足等原因，在政府部门涉及到敏感问题的时候不够公开透明，有时要借助媒体舆论的力量，动车事故、高校腐败案件这些都直接反映出行政事业单位对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不够。

2、风险评估因素

风险评估是识别单位风险，并进行风险应对的过程。行政事业单位会遇到各种内外部风险，内部风险是与单位状况息息相关的，如内部冲突、组织变动等；外部风险可能不受组织控制，主要有政治、经济和文化风险，风险事项时潜在可能发生的。所以风险评估需要首先了解可能产生的风险事项和情形，包括政府监管的变化、新员工的加入、新技术的使用以及新的规章制度的变化等。了解了风险事项之后，就要利用单位内部已有的风险评估机制，对这些风险进行判断，是否是在本单位的风险偏好范围内的。

3、信息系统与沟通因素

信息与沟通是内控有效的保障，因为内部控制需要得到涵盖单位的全部重要活动的相关数据。交流不仅是内外部沟通的桥梁，也是保证员工能够理解单位目标、共同合作的手段。目前，主要存在以下几个方面的问题：信息不流畅沟通存在问题，科室之间难以合作，内部控制活动未能形成人人参与及监督的良好氛围。

4、控制活动因素

控制活动是内控发挥作用的重要手段，活动的效果和效率会直接影响目标实现的好坏。行政事业单位的控制活动最基本的是要囊括整个单位从人事、行政、财务、管理等每一个科室，最重要的是针对性的进行控制。这些重要点主要是依靠风险评估的结果，风险比较大的会对单位目标的实现产生很大影响或者舞弊可能性较大的我们都要重点关注。

5、评价与监督因素

对行政事业单位的评价和监督是由内部管理人员和工作人员定期独立地自上而下进行的，并将内控的执行情况反馈、汇报给单位负责人。除此之外，法律法规会不停的变化，所以我们还需要定期评价内部控制的是否有效，这样才能够保证内部控制修改的及时性，防止内部控制的程序成为一个空架子。行政事业单位在杜绝腐败案件，根本上人的贪欲难以遏制的时候，就需要全方位的监督体系。

（二）设计内部控制整体效率评价方法存在的困难及构想

效率是控制任务完成结果的情况，通常内部控制效率是要反映内部控制目标两者之间存在对应的关系。按照这样的关系，由于内部控制主要在于资产安全、财务报告可靠性、合规合法性、风险防范，所以内部控制效率也就可以分成这四个分项效率。这些分项效率都是指向内部控制的各个部分，都有其特定的内控目的，并且服务于整体的内部控制效率目标。可以说，这些分项和整体之间相互独立，也相互联系。这里主要有两个困难：一个是不好量化整体、分项效率的联系，而只能给出文字阐述；二是不好计算整体效率，之前的研究都有个共同点，大家以为只要按照某一种方式计算出分项效率再进行综合的相加后就可以得到整体效率。所以我们还没有能够找到一个可行的对内部控制总体效率的评价方法。

上述所说的内部控制整体效率和分项效率的评价方法不可用，因此我们需要构造出一个能够量化的行政事业单位内部控制效率评价体系的构想。行政事业单位内部控制效率高低的标准应该还是围绕内部控制整体效率的四个分项效率，评价内部控制对资产安全性、财务可靠性、合法性和风险防范的情况。因此设置的评价标准立足于内部控制的执行结果，内部控制程序或制度在工作中是否被执行以及执行到位的程度。评价资产安全性效率主要利用资产的盘点和清查，对单位的资产安全性进行评价。如果存在盘亏，根据申请购置、审批、采购、等级、保管等一系列流程的每一个环节和每一张记录单进行调查，是否在内部控制的牵制过程中出现个人舞弊或者多人串通的行为。由于这些环节的重要性差异很少，所以可以每项赋予同样分值，进行打分。此外设置资产损失率指标(资产损失率=资产净损失/资产合计)，反映着资产安全目标和合法性目标的完成程度。而财务可靠性、合法合规性这两类的内部控制效率更多的是依存上级部门和监管部门，他们具备对其内控效率的评价方法和奖惩机制。

三、提高行政事业单位内部控制效率的方法

构建一套有效的内控制度需要改善影响内控的几大因素，提高单位内控思想认识，改善控制环境，增强信息化水平保证工作人员之间的流畅沟通，最后行政事业单位应该更注重对内部控制的评价与监督，上级部门和监管部门都要发挥出应有的作用。

（一）改善行政事业单位的控制环境

内部人控制的实施是关乎到单位里的每一位工作人员，所以营造出重视风险、共同协作的控制环境，有利于提高内部控制效率。

1、提高内控意识

增强行政事业单位的内部控制意识和风险意识是提高行政事业单位内部控制效率需要解决的首要问题。首先对单位主要负责人和内控人员进行思想和意识的认同。其次增强工作人员对于内部控制的认识。在单位内部或单位与单位之间开展关于内控知识或者制度规范的学习，在学习中互相交流。同时还可以做到在内部控制中要明确每一名工作人员的具体责任，通过将责任落实到个人，实现内部控制的作用。通过提高工作人员的内部控制意识，营造一个良好的内部控制环境。

2、减缓内部冲突

内部控制系统内部还存在着控制与被控制、监督与被监督、牵制与被牵制的关系。如何协调和化解内部冲突，就是内部控制机制运行中必须解决的实际问题，也是提高行政事业单位内部控制效率的关键所在。我们希望减缓内部冲突，促进科室成员以及不同科室之间的协调合作，保障内部控制系统正常运转。

（二）增强行政事业单位信息化水平

信息共享主要在与资产管理的信息共享，随时监控资产使用和价值状况。管理的资产内容既要包括固定资产管理，还要包括无形资产、流动资产。此外除了要对各个资产的价值属性和实物属性进行管理，加上资产的费用属性和收益属性，保证资产管理的全面性。其次，资产信息化系统就可以与预算管理相连接，做到资源一致，也能减少舞弊发生的可能性，提高内部控制效率。同时各行政事业单位可以借鉴利用信息化手段，学习国外先进做法，尝试建立起评价和预警系统。将事后控制更多的转向事前控制，提高风险法规范的能力。

（三）加强评价与监督

行政事业单位应当在财务、管理部门以外独立设置内审机构和内部审计人员，一定要确保其独立性和客观性，而不只是形式主义。由于内部审计对本单位财务控制情况比较了解，因此可以准确帮助有关部门逐步加强和完善内部会计控制，使内部会计控制起到应有的作用。上级部门和审计等监管部门要能够定时评价所管行政事业单位的内部控制情况，建议相关部门还能出台相关文件，加大执行和监管力度，客观公正地推行内部控制制度。

四、结束语

行政事业单位内部控制的执行，并不是仅仅靠启用一套新的控制方案，而是一个涉及到信息系统，乃至整个行政管理体系、理念的系统工程。文章深入分析了我国行政事业单位内部控制以及内部控制效率的现状，研究了影响因素和目前存在的问题。我们试图找出适用于行政事业单为提高内部控制的方法，利用理论研究，同时结合实际调查我们提出了一些积极的建议。最终我们提出了评价行政事业单位内部控制效率的方法，并且概括出了对行政事业单位内控效率产生作用的几个因素，针对这些因素提出了能够提升内控效率的路径。因此，我们建议行政事业单位需要在多个层面采取措施积极应对，包括开展从上到下的培训以提升从业人员的专业能力、减少内部冲突和协调，建立健全风险管理机制以提高风险预测和控制能力等。

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