刘金萍

（中共西安市委党校，陕西 西安  710054）

摘要：发展临空经济是西安扩大高水平对外开放的重要抓手。本文在分析临空经济内涵和研究现状的基础上，通过横向和纵向对比研究，梳理出西安临空经济在交通枢纽功能、临空产业发展和对外开放程度这三方面取得的成绩，同时西安临空经济存在着航空运输能力有待增强、临空产业发展能级有待提升、临空发展空间受限和交通网络建设有待优化等问题，探讨国际、国内临空经济发展较为成功示范区的经验做法，从而提出促进西安临空经济高质量发展的对策建议。

关键词：临空经济；对外开放；高质量发展

一、引言

随着全球经济联系加强和国家“一带一路”倡议的提出，作为路上丝绸之路起点的西安必须进一步强化开放意识，打造内陆改革开放高地。然而，西安身处西北内陆地区，在资本、技术、人才等生产要素竞争中处于劣势，因此急需通过发展临空经济，加速融入到全球产业链价值链体系当中，实现由内陆城市到对外开放前沿阵地的转变。

临空经济可以概括为依托机场设施资源，通过航空运输行为或航空制造活动，利用机场的产业集聚效应，提供高时效、高质量、高附加值的产品和服务，促使相关的资本、信息、技术、人口等生产要素向机场周边集中，是民航业与区域经济相互融合、相互促进、相互提升的重要载体。

国内外已有大量学者就临空经济这一经济形态开展了卓有成效的研究。1965年美国航空技术专家Mckinley Conway提出航空综合体的概念，是一种以机场为核心具有航空运输、物流、休闲消费、工业开发等多种功能的经济综合体。1991年美国学者John Kasarda提出第五波理论，认为从世界范围看交通运输方式发生过五次重大变化，航空运输已成为继海洋运输、运河运输、铁路运输、公路运输之后，驱动城市经济社会发展的第五个冲击波。2001年，Kasarda进一步提出航空大都市的概念，认为知识经济崛起和经济全球化塑造了一种新兴区域经济形态，即以城市机场为核心，在航空产业带动下制造业、服务业及相关产业协同发展而形成“航空大都市”。^[1]

我国学界对临空经济的研究从概念性逐步深入到对临空经济与区域经济发展、自贸区、一带一路、双循环新发展格局等相关关系研究。一是关于临空经济内涵的研究。曹允春是我国临空经济理论的首创者，他于1999年指出临空经济区是指由于航空运输的巨大效益，促使在航空港周围生产、技术、资本、贸易、人口的聚集，形成了具备多功能的经济区域。^[2]沈露莹（2008）指出临空经济是以机场为载体，以航空运输服务以及与航空运输相关的产业集合体，主要由高端服务业和高端制造业组成。^[3]二是临空经济与区域经济发展研究。刘雪妮（2009）通过定量分析利用投入产出模型分析出首都机场临空经济对区域经济在产出和就业方面的巨大带动作用，得出具体结论。^[4]赵文（2011）从临空经济与区域经济发展阶段的关系、临空经济对区域经济发展的增长极作用以及临空经济对区域空间的再结构效应三方面考量二者的耦合作用机理。^[5]王海杰（2021）基于双循环新发展格局视角，构建空间计量模型，分析临空经济对区域经济增长具有显著为正的空间溢出效应，从而得出政策结论。^[6]三是临空产业发展模式研究。曹允春（2013）指出基于时间成本考量，临空产业主要分为航空核心产业、航空关联产业和航空引致产业。集聚模式主要有航空产业链的机场空间延伸模式、承接国内外产业转移模式和区域产业升级模式。^[7]赵冰（2015）等论证了港-产-城三者作用机理，分析了单一驱动模式、融合发展模式和一体化发展模式。^[8]石学刚（2021）等以空港型自贸区为研究切入点，分析了空港型自贸区发展机理以及建设路径。^[9]

二、西安临空经济发展现状

西安临空经济的发展主要依托西咸新区空港新城，该新区于2018年获批成为17个国家级临空经济示范区之一，在服务国家“一带一路”建设、打造内陆改革开放高地发挥了重要作用。

1.西安临空经济发展优势明显

（1）交通枢纽功能增强

空港新城是国家级新区西咸新区五大组团之一，是西北首个国家级临空经济示范区。西安咸阳国际机场是西北地区最大的航空枢纽，两小时航程可覆盖全国75%的领土、85%的经济总量，为临空经济发展提供了坚实的基础。在客运方面，西安咸阳国际机场2023年旅客吞吐量突破4000万人次，相比2022年同期增长了2781.29万人，同比增长205.1%，成为2023年全国第9家旅客吞吐量突破4000万人次的机场。在货邮运输方面，2023年西安咸阳机场完成货邮吞吐量26.58万吨，相比2022年同期增长了5.95万吨，同比增长28.8%，位列全国第13名。自2019年西北地区首条第五航权货运航线以来，咸阳国际机场共开通四条第五航权航线，进一步提升了国际中转能力，强化了国际航空枢纽机场的地位。

图1  2011-2023年西安咸阳机场航班旅客吞吐量

数据来源：中国民航局官网

图2  2011-2023年西安咸阳机场航班货邮吞吐量

数据来源：中国民航局官网

（2）产业发展初具规模

空港新城重点发展“1+3+3”临空产业体系。包含以航空物流为基础的先导性产业，以航空维修制造、生物医药、电子信息为代表的临空先进制造产业和以航空服务、商务会展、跨境贸易为特色的临空高端服务业，临空经济规模达400亿元。国航、东航、深航等14家航空公司区域总部基地落户航空港。港区落地了以梅里众诚为代表的生物医药企业、以东航-赛峰飞机起落架维修项目为代表的航空维修企业、以圆通速递西北转运中心为代表的三通一达物流企业，规划了自贸蓝湾产业园、临空经济产业园、空港医药物流产业园等，积极引进高质量项目，培育发展新质生产力。

（3）对外开放程度加深

2023年5月习近平总书记在中国中亚峰会前夕听取陕西省委和省政府的工作汇报时指出，“开放不足是制约陕西发展的突出短板”。西安也正在通过物流枢纽建设，主动融入和服务构建新发展格局，提高对外开放水平。临空经济区提出打造“空中丝绸之路”新起点，重点发展与中亚五国贸易人文交流。率先开通西安至阿斯塔纳、阿拉木图、阿什哈巴德、塔什干、比什凯克和杜尚别以及撒马尔罕等覆盖中亚5国7城的航线。西安咸阳国际机场成为中亚通航点最多的国内枢纽机场之一。空港新城先后取得144小时过境免签城市、西北首单保税航油业务、西北首个国际航材超市、全省首例飞机进境维修等一批突破性成果，获批5类指定口岸功能，综保区进出口规模进入全国百强。2023年西北首个省级RCEP企业服务中心落户空港新城。空港新城成为西安融入全球产业链，构筑“双循环”格局的先行区。

2.西安临空经济发展困境

（1）航空运输能力有待提高

2023年西安咸阳国际机场的旅客吞吐量为4137.12万人次，位居全国前十，但与排名第一广州白云国际机场的6316.78万人次相比，仍有较大提升空间。在机场货邮运输方面，2023年上海浦东机场的货邮吞吐量为344.01万吨，西安咸阳机场仅为其7.7%，货运能力明显不足。与同为西部地区的四川成都相比，成都凭借着双流机场和天府机场双机场的共同作用，2023年实现了7492.4万人次的旅客吞吐量，77.1万吨的货邮吞吐量，运输量均高于西安咸阳国际机场。由此可以看出，西安咸阳国际机场虽然发展较快，但与全国相比，航空枢纽能级有待进一步提升。

（2）临空产业发展能级有待提升。

一是产业规模有待提高。据《中国临空经济发展指数2024》显示，西安临空经济示范区地区经济生产总值在17个国家级临空经济示范区中排名第10，整体排名偏低，暴露在枢纽带动、协调性发展以及发展动能等方面存在不足。二是龙头企业较少。虽然目前引进了一批临空偏好型企业，但总体来说企业的规模偏小，很多产业处于发展初期，辐射带动能力偏弱，产业链条发展不完整。

（3）临空经济发展空间受限。

相较于全国最早批复的郑州航空港综合实验区，空港新城面临两个问题。一是空港新城发展时间较短。空港新城从获批国家级临空经济示范区至今只有短短六年时间，基础设施还不够完善，对人才吸引力较差，发展不成熟。二是用地规模受限。郑州航空港核心区面积747平方公里，远期规划1100平方公里联动区面积和3200平方公里协同区面积。西咸空港新城规划面积为144.18平方公里，其中建设用地仅42平方公里，均分布于机场周边约5公里范围内，受机场净空和噪音影响，难以进行高端装备制造、电子信息、生物医药等产业布局，无法形成强有力产业集聚支撑效应。同时域内还发掘有唐上官婉儿墓、明千佛铁塔等，出于对古文物的保护，这些区域无法开发建设。在发展规模优势、产业集群与产业多元化等方面进一步制约了临空经济发展。

（4）交通网络建设有待优化。

杭州上海等地都规划将高铁引入机场，实现“空铁轨”一体化；河南投资430亿元建设三期扩建工程，预计2025年建成后旅客吞吐量可达到8000万人次、货邮保障能力达到400万吨，正谋划推进空港、陆港、水港和铁港“四港联动”。西安机场尚未形成高铁、地铁、轻轨和公路有效衔接的综合立体交通体系，周边路网连接不够密切，主要依靠高速公路，轨道交通仅有1条，银西高铁北塬站与机场航站楼间缺乏有效连接。

表1   2023年临空经济区主要指标对比

三、国内外临空经济发展经验借鉴

1.爱尔兰香农自贸区

坐落于爱尔兰中西部的香农开发区是世界上第一个利用外资发展出口加工业的特区，为改革开放以来我国发展外向型经济提供了有益借鉴。一是香农开发区能够根据市场需要适时调整发展战略。由最初航空加油服务模式转变为出口加工贸易模式，由出口加工贸易模式转变为技术密集发展模式，随着第三次科技革命方兴未艾，香农自贸区逐步转向发展互联网、国际金融等知识经济型产业。到目前为止，香农自贸区产业集群主要涵盖了航空航天、创新企业孵化、制药与医疗器械制造、国际金融、国际物流、供应链管理等领域。最终通过不断调整发展战略，实现了产业转型升级。二是健全的政策法规体系。出台了一系列免税和促进投资法案。1947年爱尔兰在香农设立了世界上第一家免税店。成立专门的开发公司，负责自贸区的规划、开发、管理。出台一系列免税优惠措施吸引外国投资者入驻。三是充足的人才资源。设有专门大学为自贸区培养人才，与大学联合开发工业园区，带动自贸区向知识型、科技型迈进。

2.孟菲斯国际航空货运枢纽

孟菲斯坐落于美国中南部地区田纳西州，1993年至2009年是世界上货运量最大的航空物流枢纽，2010年被香港国际机场反超，但仍然是全球最重要的航空货运枢纽之一。1973年联邦快递将总部设在孟菲斯，1978年建成联邦快递超级转运中心。孟菲斯形成了“机场带动物流，物流带动产业，产业带动城市”的发展之路。一是多式联运的货运体系。孟菲斯处于南北水上交通咽喉位置，密西西比河穿城而过，是全美重要的内河港口。铁路、公路交通网络发达，有5条一级铁路和7条高速公路，完善的地面、铁路以及水路运输通道为孟菲斯航空货运的发展提供了有利支撑。二是联邦快递的带动兴起。随着联邦快递的入住，孟菲斯机场的航空货运量不断增长，机场占地面积不断扩大，联邦快递的机场作业区占据了整个机场约四分之一的面积，机场的货运中转率超过50%。^[10]三是临空偏好型企业入驻。物流便捷交通方便为孟菲斯吸引了大量高端制造企业，对时间高度敏感的产业逐渐在孟菲斯机场周边聚集。孟菲斯主要聚集了生物医药企业、医疗器械制造企业、高科技企业，美国最大的眼角膜银行、辉瑞医药等在这里投资设厂，形成了全球最大的医疗器械制造中心。

3.郑州航空港经济综合实验区

郑州航空港经济综合实验区是目前我国唯一由国务院批准设立的国家级航空港经济综合实验区。2022年郑州航空港经济综合实验区实现地区生产总值完成1208亿元，十年年均增长14.1%。一是经济基础和交通区位优势较好。河南省是经济大省、人口大省，区域经济发展整体水平较好，2023年河南省GDP为5.91万亿元，全国排名第六。河南交通优势明显，形成“米+井”综合运输通道。以郑州为中心已形成米字型高铁格局，并且建成多条城际铁路线，截至2023年底，河南省高速公路总里程为8321公里，位列全国前列。二是政策支持。省委省政府高度重视实验区建设，建立直通车制度，在规划上报、项目直接申报等9个方面26个领域明确了实验区与省直部门直通的266个具体事项，推出专门给予郑州航空港区81项优惠政策，进一步提高效能，简政放权。三是打造区域物流中心。新郑国际机场成为卢森堡航空全球第二大枢纽机场，引进中外运敦豪国际快递有限公司、丹马士环球物流有限公司等十多家知名物流公司以及苏宁、菜鸟、唯品会运营中心入驻物流园区，初步形成了航空物流产业集群。引进富士康企业，形成精密仪器、智能终端等产业集群。着重发展航空物流业、高端制造业和现代服务业三大主导产业，临空产业初具规模。

四、西安临空经济高质量发展对策建议

1.完善物流运输体系，提升机场核心竞争力

一是推进智慧化建设。结合数字经济背景下大数据、云计算、5G通信等信息技术手段，打造临空产业信息平台及大数据中心，提升机场运营管理水平和服务质量，打造智能化、绿色化的现代航空港城。二是加强与周边省市的合作联动，构建更大范围内的物流运输网络。加强冷链物流体系建设，大力构建仓配一体、产销协同的冷链物流设施网络以及陆空联运、空空中转高效协同的物流运输体系。三是加强与头部物流企业的合作。以湖北鄂州花湖国际机场为例，益于与顺丰航空的合作，该机场2023年完成货邮吞吐量24.53万吨。这也是西安咸阳国际机场的短板，应该尽快加强与“三通一达”等物流企业深度合作，提高物流枢纽能级。^[11]

2.坚持引进来和走出去相结合，加大项目引进力度

一是对外主动对接“一带一路”倡议下的国际合作机会，加强与沿线国家和地区在贸易、投资、技术等方面的交流合作，积极寻找合作机会，扩大对外开放水平。二是强化产业链建设。围绕主导产业，建设特色产业园区，加大力度支持中小企业发展，积极引进上下游配套企业，形成完整产业链条，增强产业竞争力。三是与其他区县合作招商，避免内卷式招商。站在全市乃至全省产业发展的高度，合理布局临空产业。重点加强与浐灞国际港、高新区、阎良航空基地以及经济技术开发区的协同发展，在产业链布局上避免重复，实现错位发展。四是充分发挥西安优势。2023年咸阳国际机场旅客吞吐量排名全国第六，西安做为旅游文化名城，每年吸引大量游客，可以依托机场的客运能力，发展会展业、总部经济和商贸服务业。

3.持续优化营商环境，进一步释放八大开放平台优势

一是进一步优化管理体制，提高行政效能。简化管理层级，设立专门机构负责统筹协调临空经济示范区建设工作，提升决策效率和服务水平。西安临空经济示范区面临省-市-新区-新城四层管理体制，造成层级过多、行政效率低、行政成本高的问题。临空经济的发展涉及到西安、西咸新区、机场集团、海关等多个建设主体，存在一定的利益协调难问题。建立科学合理的管理体制有利于整合各方力量，促进临空产业发展。二是完善政策支持体系。建立稳定、精准的支持政策体系，针对不同发展阶段的企业提供差异化的财政补贴、税收优惠等激励措施，鼓励企业加大研发投入和技术改造。^[12]根据纳税人缴费人行为习惯不断优化纳税服务策略，进一步改善纳税服务体验。全面推广数字化电子发票，积极推动数字化电子发票技术与应用可视答疑。三是想法设法降低企业融资成本。发挥国资产业投资平台作用，吸引社会资本设立各类先进制造业投资基金，投向先进制造业重点领域。鼓励创业投资主体落户产业园区，为企业提供商业咨询、财务顾问等多元化服务，支持初创期科创公司加速成长。四是完善人才招引机制。深化人才评价体制机制创新，进一步破除统一制式的人才评价标准，建立“认定+服务、遴选+资金、择优+项目”的高层次人才选拔体系。建设涵盖居住、生活服务、商业配套为一体的人才服务体系，让人才招得来、稳得住、扎得下、过得好。

4.完善交通系统，构建立体综合轨道交通网络

完善的立体综合交通系统是发展临空经济的重要支撑。统筹规划好机场三期交通体系建设，打造零换乘交通中心，构建高铁、地铁、城际铁路、高速、公交等多式联运交通运输网络，加快完善空港周边交通组织功能，充分发挥空港城市对内对外集聚和疏散作用，实现交通方式换成的无缝衔接。加强机场货站与西安、咸阳两市火车站的轨道交通，实现货物空铁联运；建设空港新城与浐灞国际港“货运快速专线”，实现陆港与空港的物理连接，强化陆港与空港的一体化建设，加强西安物流枢纽建设；在西安、咸阳以及全省各地级市高铁站、火车站开通异地值机业务，提高旅客出行效率。

五、结语

发展临空经济是西安弥补对外开放不足，打造内陆改革开放高地的必由之路。2021年2月,中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》,明确提出建设综合交通枢纽集群、枢纽城市及枢纽港站“三位一体”的国家综合交通枢纽系统。空港型交通枢纽建设是西安建设国家枢纽城市的重要组成部分，是培育和发展新质生产力的重要载体。目前，全国航空枢纽竞争日趋激烈，如果临空经济示范区建设没有明确的发展定位，就容易造成资源浪费，陷入重复投入的困境。空港新城的建设应融入国家发展战略，立足陕西，挖掘西安资源优势，避免同质化竞争，根据区域功能、产业特色、资源禀赋等实现西安临空经济高质量发展。

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基金项目：2024年度中共西安市委党校校级课题“新质生产力视域下西安临空经济高质量发展研究”项目编号：2024XQN09