——基于文本量化分析

李媛君1   崔璐2  杨凯瑞1,3

（1.河南财经政法大学公共管理学院，河南 郑州 450046；2河南农业大学文法学院，河南 郑州 450046；3.鹤壁产业技术研究院，河南 鹤壁 458000）

摘要：河南省第十一次党代会报告提出“实施创新驱动、科教兴省、人才强省战略。把创新摆在发展的逻辑起点、现代化建设的核心位置，建设国家创新高地。”为促进河南省创新驱动发展，政策制定、实施也面临着深层次、精细化的发展调战。通过构建三维分析框架，将创新驱动政策工具的理论与河南省高质量发展的实践相结合，针对2012-2023年相关政策的情况具体分析，当前河南省创新驱动政策工具使用种类较为丰富，在未来政策发展、实施中灵活运用政策工具的特点，优化其使用结构，推动河南省创新驱动发展。

关键词：政策工具；创新驱动；三维分析

创新驱动是新质生产力发展的内生动力，是中国特色经济发展的重要引擎。战略的实施离不开公共政策的支持与引导，河南省政府针对创新驱动活动先后出台了大量公共政策。为深入贯彻党的二十大精神，河南省高度重视创新驱动发展战略，提出打造创新高地的建设任务。一方面，创新驱动能够扩大高素质劳动力需求，促进创新成果转化；另一方面，创新驱动可以促进产业创新升级，催生新兴产业，促进商业模式转型，最终对区域经济高质量发展产生深远的影响。政策工具作为政府干预经济创新活动的重要手段，合理选择和高效运用不同类型政策工具对加快实现创新驱动发展战略具有举足轻重的作用。本文对创新驱动政策使用进行量化分析，探讨不同维度下政策工具的使用类型及其对创新驱动的影响，以期为该研究领域提供基本认知和实证数据。

一、创新驱动政策工具三维分析框架

政策工具是实现政策目标的手段[1]，是政策研究的一个重要路径，是政策分析在工具理性层面的发展和深化。但仅研究政策工具，只能反映政策发挥作用的手段，并不能显示政策的驱动对象和产业。因此，为了全面探究河南省各级政府在创新驱动中制定的公共政策针对对象、作用产业，本文将从创新驱动政策的工具类型为出发点，结合创新驱动对象与作用领域，构建河南省创新驱动政策的三维立体分析框架。

1.X维度：基本政策工具

以一定的标准和目标为依据，对政策工具类型做出合理划分，是研究政策工具组合、分析政策工具演化的前提和基础。因此，本研究在借鉴Rothwell和Zegveld划分方法的基础上[2]，将河南省创新驱动政策工具划分为供给型、需求型和环境型三类，并以此作为分析创新驱动文本的X维度，如表1所示。其中，供给型政策工具是指政府通相关要素的支持，直接推动和引导创新驱动。需求型政策工具是指政府通过降低对相关活动的管制，减少市场的不确定性，实现创新驱动良性发展。环境型政策工具则是政府通过提供有利于政策发展的环境，间接影响并推动创新驱动发展的政策。

表1 河南省创新驱动政策工具分类

2.Y维度：创新驱动政策作用对象

创新驱动对象是创新驱动政策的作用对象，是创新驱动活动的实践者，结合河南省创新驱动政策文本，本研究将创新驱动政策作用对象分为政府、社会组织和个人三类，并将其作为研究河南省创新驱动发展政策文本中的Y维度。其中个人是指科技人才、高等院校毕业生等。政府是指河南省各级政府，政府在创新驱动活动中主要关注的是全社会的公共利益，制定和完善创新驱动政策，为创新驱动发展创造有利环境等[3]。社会组织包括高校、企业以及科研院所等。

3.Z维度：产业类型

创新驱动政策的制定旨在对各个领域或产业中的创新驱动发展方向和流程进行规范、影响和引导。因此，创新驱动活动的作用领域也是一个必须考虑的重要因素。本文根据国家统计局最新制定的《国民经济行业分类》将创新驱动政策的作用领域以第一产业、第二产业和第三产业为标准，设置为Z维度，以体现出不同产业在政策推行过程中所得到的支持与关注。

综上所述，本文建立了河南省创新驱动政策三维分析框架，如图1所示。其中X轴为政策工具，包括供给型、需求型和环境型政策工具；Y轴为政策驱动主体，包括个人、社会组织和政府；Z轴为作用产业类型，包括第一产业、第二产业和第三产业。

图1 河南省创新驱动政策工具三维分析框架

二、研究方法和样本选择

1.研究方法

本研究采用政策文本定量分析方法，通过内容分析法对政策文本进行详细梳理。本研究基于扎根理论的核心思想，通过对政策文本进行分解、概念化（编码），再以新方式将概念重新组合。具体而言，首先根据前文构建的河南省创新驱动政策三维分析框架，按照政策工具类型（X维度）、政策驱动对象（Y维度）、作用产业类型（Z维度）进行政策文本的分析类目设置。然后，基于河南创新驱动政策三维分析框架，统计分析多维度政策工具组合使用情况。为河南省各级政府在创新驱动政策活动中提供全面的分析和系统性参考。

2.样本选择

政策的出台、落实对推进河南省创新驱动的发展至关重要，因此，本文依据“唯一性、权威性、有效性和全面性”等原则对河南省层面政策文本进行搜集和筛选。本研究采用河南省内省、市级层面的创新驱动政策，共搜集到政策文件1077份；然后，对所搜集到的政策文本进行略读和筛选，最终收集到844份政策样本。

三、创新驱动政策工具的三维分析

1.基本政策工具维度（X维度）

政策工具是构成政策体系的元素，它是政府能够控制和实施的，用于实现政策目标的各种手段和措施。每一种政策工具分类均有其相应的适用场景，且通过对各具体政策工具的排列组合与综合运用，以发挥政策工具体系的协同价值和最大效用。通过对河南省创新驱动政策中所使用政策工具整理统计得出使用情况，如表2所示。

表2  河南省创新驱动政策文本的政策工具使用情况

对政策条款分类统计后发现，在供给型政策工具方面，有关“基础设施建设和人力资源保障”的政策条款数量最多，占该主题政策条款总数的50%以上。河南省各级政府倾向于通过调整生产要素端的方式为河南省创新驱动发展提供动力；“基础设施建设”主要是充分利用产业园、科研中心和企业孵化器等研发基地来为实施创新驱动政策提供基础保障；“人力资源保障”是为了改善人才结构，提高科技成果转化与产业化水平。

需求型政策工具的类型和使用次数均远少于供给型和环境型。从类型上看，仅有4种工具类型；从使用频率上看，“服务外包”和“贸易管制”类工具使用较少，近9成为“国际合作、跨国贸易、政府采购”。

环境型政策工具主要为河南省创新驱动活动提供投融资、法律监管、税收财务等服务支持，满足生产活动中对资金、规则、技术等基本生产要素的需求，以间接影响促进创新驱动发展。

由此可以得出：第一、河南省创新驱动的政策工具组合类型丰富多样，河南省政府尤其侧重于供给型政策工具的使用，注重为创新驱动活动直接扩大供给，注重自上而下的推动创新驱动活动发展。第二、环境型政策工具中细分工具的使用较少，包含了加强法规、资本、税收、技术等各类能够影响创新驱动提供政策环境的因素，能较好地间接地促进各主体有效开展创新驱动活动。第三、需求型政策工具使用较为稀缺。同时，需求型政策工具中细分工具类型少、使用频率低，可能会影响河南省政府对创新驱动发挥牵引的作用。

2.政策驱动对象维度（Y维度）

确定公共政策实施对象的可以提升政策的针对性，对不同创新驱动对象实施特定类型的政策可以达到政策顺利快速实施的目的。根据编码统计分析得出样本中创新驱动政策驱动对象的政策调控的数量和占比分布情况，如图2所示。政策工具主要作用于政府部门，其次是社会组织，最后是作用于个人。

图2  政策工具作用主体分布图

对政策条款详细分类统计后发现，在个人方面，有关“人才引进、人才培训”的人力资源保障政策工具使用数量最多；在社会组织方面，政策工具较多为目标规划、金融支持、信息服务等；而政府作为影响创新驱动的重点对象，影响着创新驱动的各个方面，从政策工具使用上看主要是法规管制、税收优惠等。

统计结果明确显示出，创新驱动政策的主要驱动对象为社会组织和政府，其中社会组织方面较为关注中小企业。这是由于：中小企业的数量较多，同时中小企业是供给侧结构性改革中最具活力的市场创新主体[4]；政府作为创新驱动的主要推动者，侧重于为创新驱动活动直接提供财力、物力、劳力等支持，因此对创新驱动中多次使用基础设施建设、人力资源保障等政策工具。

结合政策文本内容可以得出以下结论：第一、政府主要通过直接扩大供给支持创新驱动活动开展，通过主导性措施引导创新驱动活动方向，激发创新主体活力。第二、创新驱动政策较多地关注中小型科技企业的创新活动，这在很大程度上是由于企业不仅是科技创新的主体，还是科技成果转化和产业化的价值实现主体。第三、创新驱动政策较多的关注人才引进、人才培训等，体现出政府为创新驱动活动培养科技人员举措的重视与支持，引导其积极参与到创新驱动活动中。

3.作用产业类型维度（Z维度）

政策工具能显示政策发挥作用所采用的方式，但不能全面揭示创新驱动政策的运行特征，基于政策作用产业不同的划分，得出样本中政策工具作用于第一产业的有55项，第二产业和第三产业的分别是72项和973项。河南省创新驱动使用政策工具所作用产业分布如图3。

图3  政策工具作用产业分布

结合政策文本的具体内容统计后发现，在第一产业中，涉及“农业”和“种植业”的政策数量较多，而“养殖业，畜牧业和林业”的相关政策数量则是较少的，这也体现了河南省省本身作为农业大省的经济发展特点。在第二产业中，有关“农产品加工业，建造业”的相关政策文本数量较多。在第三产业的河南省创新驱动政策文本中大量出现与人力资源保障、科技信息服务、法规标准服务等相关内容。

结合政策文本内容可以得出以下结论：第一，河南创新驱动的政策覆盖3种产业类型，对各产业关注度不均衡，第三产业占比相对较多。对于第三产业，创新驱动政策文件多集中于人力资源保障。大量人力资源保障类政策工具集中于引进、培育高素质人才和改善人才结构。第二，对于第一产业，政策侧重农业和种植业，这既体现了河南省政府一如既往的对农业问题的关注，也体现了政府注重“实施乡村振兴战略，加快推进农村农业现代化”的要求。对于第二产业，政策重点支持农产品加工业和制造业。制造业可以解决我省劳动力就业问题；农产品加工业有利于促进农村第一二三产业融合协调发展，是促进农村现代化的支撑力量。

由此可见，河南省创新驱动政策作用的产业类型丰富全面，但对于符合现阶段社会经济发展需要仍有提升空间。

4.多维度政策工具组合分析

（1）X-Y维度交叉分析

在深入研究政策工具分类（X维度）的基础上，引入政策驱动对象（Y维度）来进一步分析，可以得出针对于不同政策主体的政策工具组合应用情况，如图4所示。

图4  河南省创新驱动政策X-Y维度交叉统计分布图

本文将政策驱动对象分为个人、社会组织和政府3类，由图4可知，3类主体使用供给型政策工具1408次，需求型政策工具124次，环境型政策工具696次。从具体分布情况可以看出，在个人和社会组织方面，供给型政策工具整体使用次数多于环境型政策工具和需求型政策工具；政府方面，需求型政策工具明显偏少。

结合相关政策文本内容发现，河南省政府在政策工具使用中，针对个人，通过为其提供基础设施等方式进行支持，鼓励人才积极参与到创新驱动中；针对社会组织较多的使用监督规范等手段，为其提供税收优惠等方面的支持。能够帮助社会组织解决融资难的同时引进先进产业知识、科技信息推动产学研用协作发展；针对政府方面，通过提供基础设施建设、金融资金优惠等直接支持规范监督市场、协调各主体之间的关系，从而促进创新驱动发展。

（2） X-Z维度交叉分析

在分析基本政策工具（X维度）的基础上，引入作用的产业类型（Z维度）进行交叉分析，如图5所示。

图5  河南省及各地市创新发展政策X-Z维度交叉统计

政府创新驱动政策的推行涉及所有产业类型，但作用力度和作用方式存在着不同。如图5可知，在各类产业中，供给型政策工具使用了512次，环境型政策工具和需求型政策工具各使用了323次和63次。在第一产业中，“资金投入”和 “金融支持”使用次数较多。落实专项基金管理，为第一产业提供融资的便利。在第二产业中，使用次数较多的是 “基础设施建设”和 “法规管制”。同时，政府还倾向于通过设立法律规范等措施来对第二产业创新发展进行规划与引导。在第三产业中，需求型政策工具的使用有所增加。需求型政策工具中的细分类型“国际合作”的使用可以促进中外第三产业的文化、经济、科技信息等交流，有利于我省生产性服务业与国际相关产业进行合作交流，取长补短。

由上述分析可以得出，河南省创新驱动政策推行过程中，针对不同的产业选择不同的政策工具，契合了国家战略导向和整体经济导向，同时又能够提高政策推行效率，确保政策的针对性和有效性。

四、总结与讨论

1.研究结论

通过对“政策工具类型—政策作用主体—政策作用产业”的三维政策文本量化分析得出以下结论：

第一，从政府工具的整体使用情况来看，供给型政策工具使用最为频繁，环境型政策工具次之，需求型政策工具最少。这说明河南省在促进创新驱动活动的开展中的重点在于政府供给，倾向于通过直接扩大供给，推动创新驱动发展。

第二，针对于不同驱动对象而言，政府和社会组织是创新驱动政策主要关注对象，对个人关注较少。政策工具的组合方面存在不协调，尚未形成全面推动各主体均衡发展的政策工具组合。

第三，对于不同产业而言，第三产业的政策文件较多，第一、第二产业政策文件较少。政策工具的组合方面存在不合理之处，现有政策工具组合难以与河南省重点关注产业相契合。

2.实践启示

通过河南省创新驱动三维交叉分析，明确河南省创新驱动政策中存在的主要问题，针对这几个问题，河南省级及各地市政府在创新政策文本制定时应考虑从以下几方面调整和完善。

第一，调整政策工具结构。参考政策目标，加强政策工具选取的整体性、协调性和系统性。河南省各级政府应对于各政策工具优缺点予以充分考虑，充分发挥不同政策工具类型的特点。

第二，注重政策工具所作用主体和作用产业整合政策工具所作用主体构成应更协调，在选择政策工具时，应深入了解政策推进于落实的具体目标和发展需求。基于目标导向和需求驱动的原则根据实际情况选择与作用主体和作用产业相匹配的政策工具种类和具体政策工具。

参考文献:

[1]陈庆云. 公共政策分析（第二版）[M]北京：北京大学出版社，2011.

[2]RothwellR,ZegveldW.Reindusdalizationandtechnology[M].LogmanGroupLimited,1985:83-104

[3] 李良成. 政策工具维度的创新驱动发展战略政策分析框架研究[J]. 科技进步与对策, 2016, 33 (11): 95-102.

[4]白彬,张再生.基于政策工具视角的以创业拉动就业政策分析——基于政策文本的内容分析和定量分析[J].科学学与科学技术管理,2016,37(12):92-100.

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目：河南省新兴产业“孵化—加速—牵引”融通创新服务平台研究（2022BZZ007）