——基于主发起行与存款保险履职视角

李纯元

1.中国民生银行博士后科研工作站    北京    100031

2.清华大学经济管理学院博士后流动站   北京    100084

摘要：近来，河南村镇银行风险事件，引发公众对村镇银行治理与存款安全的广泛关注。本文研究了主发起行治理因素、存款保险的实施对村镇银行风险承担行为的影响。研究表明，主发起行持股比例对村镇银行不良贷款率呈现“U型”影响，不良贷款率与距离主发起行总部距离成正相关。主发起行对村镇银行的资源倾斜，往往增加了村镇银行成本收入比，带来表面的经营稳健。存款保险的实施减弱了村镇银行成本收入比对村镇银行稳健经营的正向效应。完善主发起行治理，优化存款保险职能与基金运用是推动村镇银行改革化险的重要渠道。

关键词：村镇银行；主发起行；存款保险；风险承担

   一、研究背景

河南村镇银行储户无法提现问题，引发对公众对村镇银行存款安全的担忧。风险事件爆发以来，央行等监管方积极指导区域金融风险的化解。

村镇银行作为服务县域金融的新型农村金融机构，主要面向农户及小微企业，是我国支持“三农”增量金融改革的特殊产物，既是独立法人又遵循“主发起行制度”这一特殊产权安排。“发起行制度”由银保监会推动，可由大型商业银行、股份行、城商行、农商行发起设立，且主发起行持股比例最初规定不低于20%。2012年5月，为鼓励民营资本入股，又将该比例降为15%，2021年应中小银行公司治理与压实各方责任要求，呼吁主发起行回归权力中心，银保监会《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》将高风险村镇银行的发起行持股比例修改为不低于51%。主发起行持股比例要求的变动，凸显发起行股权安排对村镇银行治理的重要性。除此之外，发起行对村镇银行的管理模式（可能受到距离、资源倾斜及成本输送等影响）同样影响村镇银行各类风险。

当前，经济不确定性增加，商业银行息差收窄，大型银行采取风险下沉策略，以服务小微、农户客群的村镇银行，其盈利空间进一步受到挤压。村镇银行股权管理较混乱，公司治理缺位，自身基本面、风控能力薄弱，不良率攀升。推进村镇银行风险处置，核心任务之一即为压实强化主发起行的履职。

针对村镇银行风险事件中存款的兑付，存款保险基金50万限额赔付具有严格条件，即在银行被接管、撤销、破产等国务院批准的其他情形。当村镇银行因经营不善导致流动性困境时，等待条件满足，由存款保险覆盖，延期兑付将会进一步加剧市场的恐慌。存款保险单纯事后的“付款箱”机制难以满足及时平复市场情绪，保障储户权益的需求。事前以存款安全性为目标，对银行经营管理行为必要的纠正，形成“问题识别-及时纠正-风险化解-持续监督-问题识别”闭环的风险防范与化解路径，是对事后处置必要的补充。

因此，完善主发起行股权结构与管理模式，同时，优化存款保险职能，完善其事前监督、早期纠正以及丰富事后处置工具箱，是实现村镇银行风险化解、市场化有序退出的关键。推动主发起行与存款保险的履职，以便在流动性冲击等极端情形下，衔接好银行自救和公共救助，捋顺救助资金的使用，促进涉险村镇银行业务的平稳承接。

二、文献述评：主发起行与存款保险的规制效应

作为我国农村金融体系增量供给改革的历史产物，村镇银行的治理安排也引起公众对主发起行控股、化解风险要求以及民营股东加盟问题的关注（陆智强，2017）。王勇，刘晓峰（2019）指出应当重视村镇银行高风险机构形成的制度原因，应全面看待主发起行制度和独立法人制度的辩证关系及成效、问题。洪正（2011）分析认为农村融资困境与缺乏存款保险制度安排下政府高昂的风险兜底成本是政府鼓励现有商业银行发起设立村镇银行的重要原因。主发起行可从发起设立中获取特许权价值，同时承担对村镇银行的业务及资金输送成本。当村镇银行经营失败，主发起行可通过并表管理将损失内化。

在主发起行治理安排方面，陆智强,熊德平（2015）认为金融发展水平、大股东持股比例会对村镇银行的投入资本产生综合影响。熊德平等（2017）认为主发起行跨区经营能力是影响村镇银行网点设置数量的重要因素,因为跨区组织体系复杂、距离远，导致监管困难，增加代理成本（Brickley et al.,2003）。张岳等（2019）研究发现主发起行持股比例与村镇银行经营绩效存在倒U型关系。

对于存款保险的争论集中于道德风险和金融稳定两种效应，金融稳定效应主要表现在银行危机时期（Anginer et al.,2014）。郭晔，赵静（2017）认为银行杠杆率、第一大股东持股比例越高，存款保险道德风险越严重。村镇银行的处置是各方博弈的过程，随存款产品的丰富，以及我国存款刚性兑付的逐步打破，线上账外体系存款等是否由存款保险覆盖尚未可知。存款保险在技术监管上还存在一定滞后性，可能会影响到村镇银行兼并整合成效以及负债拓展能力。

以上文献多关注主发起行设立村镇银行动因，以及治理安排对村镇银行网点数量或经营绩效影响，未考虑主发起行治理安排对村镇银行各类别风险的影响，以及存款保险建立后单独对村镇银行风险的影响及路径分析。因此，本文探讨首先，主发起行持股效应、成本分摊、距离等因素对村镇银行三个层面风险的影响，以及存款保险加入后发挥作用的路径。其次，从推动主发起行的实控人治理、精细化存款保险各阶段职能角度，探索村镇银行的风险化解渠道。

三、主发起行、存款保险对村镇银行风险影响的实证分析

（一）理论假设

在村镇银行与主发起行关系上，随着多数村镇银行股权多元化，发起行权力中心缺位，资本恢复又受制于小股东的补充能力和意愿，应提高主发起行控股比例，以实现对村镇银行有效管控。如果主发起行不具备牵头化解风险的能力时，实践中则要求推动主发起行转让股权。基于监管当局对发起行持股比例要求的变化及考量，提出假设一。

假设一：主发起行持股比例对银行风险存在非线性影响。

村镇银行成本收入比均值明显高于其他类别银行，这反映了村镇银行的经营模式，涉及与客户更直接的互动，增加了业务及管理费这类非利息支出。考虑主发起行对村镇银行的资金输送，即最终由母银行担负人员工资、贷款审核等管理费。资源倾斜程度越高，村镇银行主动风险承担以及破产风险越小，而资源倾斜同时增加村镇银行管理费等的开支，因此提出假设二。

假设二：村镇银行成本收入比越高，资本充足率越高，破产风险越小。

跨区设立村镇银行情形下，主发起行与村镇银行存在更严重信息不对称，提出假设三。

假设三：主发起行与村镇银行距离越远，村镇银行越易承担风险。

存款保险实施后，激励各类合格商业银行参与发起设立村镇银行，建立优势劣汰机制，有助于打破农村金融市场的垄断，防止现有发起行一味追求“做大做强”滋生道德风险。同时，传递市场化的监督与处置信号，减弱主发起行的利益输送，因此，提出假设四。

假设四：存款保险的实施将减弱成本收入比对资本充足率和破产风险的影响。

（二）研究设计

本文选取了2009-2019年间66家村镇银行指标，财务数据来源于银行年报，行业及宏观数据来源于国泰安数据库，村镇银行地理位置数据来源于中国银保监会-金融许可证信息。变量设计如下：

1.被解释变量：选取不良贷款率（ ）作为村镇银行被动风险承担代理变量，并采用资本充足率（ ）以及银行破产z值的对数（ ）分别作为主动风险承担和破产风险的代理变量，同时， 和 还可衡量村镇银行稳健经营能力。其中 , 为资本充足率， 为资产利润率， 为资产利润率标准差。Z值越高，破产风险越小。

2.解释变量：主发起行持股比例（ ）、主发起行持股比例的平方（ ），法人股东持股比例（ ）、村镇银行与发起行总部的距离（ ，在同一城市取值为0；同省不同城市取值为1；在不同省份取值为2）、成本收入比（ ）、存款保险哑变量（ ，实施前取值为0，实施后取值为1）以及存款保险与成本收入比的交互项 。

3.控制变量：（1）银行层面包括净利润、贷款集中度、存贷款规模、拨备覆盖率与资产净利率。（2）宏观层面包括城市 、货币政策感受指数、银行盈利指数。（3）行业层面包括每万人拥有的三类型新型农村金融机构（村镇银行、贷款公司、资金互助社）网点数与法人数。

（三）实证结果分析

本文期望得到推广的效应，并且部分村镇银行设立时间较晚，直接控制固定效应偏差较大且损失大量自由度，因此本文使用随机效应面板。为更好反映各项指标的影响程度，以下汇报标准化后的回归系数。

表1   主发起行治理、存款保险对村镇银行风险的影响

注：*、**和***分别表示估计值在10%、5%和1%的水平上显著，括号内为聚类稳健标准误下的t值,下同。

发起行持股比例和村镇银行不良贷款率呈现“U型”关系，即存在一个发起行持股比例的阈值，以本文的样本数据，发起行持股大概在达到51%左右（与实际的监管要求高度一致），不良贷款率达到最低。当持股比例小于该阈值，村镇银行不良贷款率随主发起行持股比例提高而下降，此时主要起到压实发起行股东责任的效应；当持股比例高于该阈值，容易形成主发起行“一股独大”，侵蚀民营股东利益，压制了民营资本参与经营管理的积极性，高利益输送的可能性不利于激励村镇银行履行独立法人义务。验证假设一。

成本收入比的提高反而非常显著地提高了资本充足水平，降低了破产风险风险，验证了假设二。存款保险的直接效应是显著增加了村镇银行的不良贷款率，提高了银行的风险水平，因此，验证了假设三。

以下考虑存款保险与成本收入比的交互效应。

表2   主发起行治理、存款保险与成本收入比的交互影响

四、村镇银行风险化解路径：主发起行治理与存款保险运用

   （一）主发起行的尽职履责

1.优化主发起行的股权结构

第一，基于发起行持股对村镇银行不良率的“U型”影响，监管当局应权衡出较优的持股比例区间，让主发起行回归权力中心、压实其责任的同时，要避免形成“一股独大”局面，压制民营资本参与经营管理的积极性。第二，推动主发起行通过股权并购实现“优进劣退”，优化其资源配置。第三，适度引进地方企业、非银机构等合格战略投资者，推动村镇银行注资、收购、重组，强化对主发起行控制权的约束。第四，主发起行应及时协同村镇银行识别复杂控股关联，引退超比例持股股东的问题股东，探索定向募股、股权受让等方式，优化村镇银行股权结构，在保持对村镇银行绝对控股下，提高对其管控效率，防止社会股东的不当干预。

2.健全主发起行的管理制度

首先，主发起行在对旗下村镇银行提供资金输送的同时，应监督资金的使用，避免过度的成本分摊实现村镇银行表面上的盈利和稳健，不利于发挥村镇银行创新活力，经营可持续性也难以为继。其次，应加强对旗下村镇银行的定期审计，加强关联交易等合规性审查力度，及时识别并纠正问题。再次，除资金输送，主发起行还应输出技术和机制等，辅助村镇银行稳健经营和风险化解。在设定利于主发起行回归权力中心的股权配置基础上，明晰主发起行救助的条件、方式以及少数股东的损失承担机制。

3.抑制主发起行的“规模情结”

抑制主发起行跨区过度设立村镇银行的规模情结，减弱信息不对称带来的经营管理效率低下。尤其对于高风险村镇银行处置行动滞后、推动不力的主发起行，应当约束其开办新业务和新设分支机构。

（二）存款保险职能优化与基金使用

存款保险基金由央行设专户分账管理，单独核算。以前年度只有基金归集，未有支出记录，2020年自处置包商银行开始有支出，主要用于购买不良资产、偿还金融稳定再贷款或为提供担保、入股银行、出资设立银行、为存保资本金出资等。

表3    中国存款保险基金收支情况（亿元）

资料来源：中国人民银行

我国存款保险基金管理运用呈现如下特征：

一是注资方式单一。注资是存款保险基金常用的救助措施。目前，我国存款保险基金注资主要通过普通股方式注资，该方式收益不确定，资金退出时间较长，且一定程度上有违存款保险代位求偿的角色设定。

二是基金的筹集、账户覆盖有待精细化。我国存款保险基金主要来源于保费归集，以及处置资金的转回。较之运作成熟的美国联邦存款保险公司（FDIC），可以独立实体身份发行债券或向其他金融机构进行拆借。此外，存款保险基金投资收益也是其重要的资金来源。例如，美国FDIC管理的存款保险基金中每年投资收益的贡献率达20%。当前，我国存款保险限额是根据同一储户在同一家银行所有被保险本息确定的，未分账户精细化限额管理，不利于引导银行对存款期限、价格、成本的调控，尤其对于存款管理能力本就较弱的村镇银行。

三是收购承接（P&A）模式不够市场化。如包商银行处置中，对于同业投资损失较大的银行，通过债转股等实现变相兑付，短期可平稳银行间市场情绪，但长期看，不利于约束同业资金空转。

四是存保早期纠正定位缺失。目前，央行、银保监会、存款保险都不同程度地对问题银行有监督纠正权限，权责边界较为模糊，可能影响督促整改时效，存在监管重叠与真空。

因此，可从如下方面优化存款保险职能：

1.完善存款保险早期纠正职能

推进存款保险的专业化监督。逐步实现在央行单一监管者内部实现监督技术分离，针对问题银行的识别，制定明晰的资本金条款，包括资本状况分类、资本比率与杠杆率门槛，并对应制定强制条款和选择性条款，“四位一体”定位问题银行，纳入多样化早期纠正措施。同时，着眼存款账户管理、保费制定基础等，制定适配存款保险机构的监督检查内容。

对于村镇银行，除了盯住资本充足率的硬性标准外，在检查监督时，还应关注管理费等开支、资金输送带来的可持续经营风险。及时对主发起行提出纠正建议，如增资扩股、协助处置不良资产、调整高管、改善经营管理等。

2.提高存款保险基金运作效率

基金运用方面，从国际经验看，除普通股外，存款保险基金还会选择优先股、二级资本工具、次级贷款等工具为问题银行补充资本，要求银行用资本金进行赎回，相较于普通股，这些工具收益率明确，能灵敏根据银行资本恢复状况较快退出，减少公共救助成本。基金来源方面，尝试事前归集与事后临时征收相结合，事前运用分类监管思想，针对系统重要性、中小银行、村镇银行分别厘定费率核定方式，动态调整（李纯元，2020），追踪研究调整后不同类别银行保费占收入、成本百分比的变化，以及保费负担的转嫁情况。当存款保险基金难以应对巨额风险敞口，事后紧急融资可允许存款保险机构发债、牵头发起使用金融稳定基金等，设置专门科目核算问题银行处置中资金的收回。

3.优化存款保险的收购承接模式

存款保险机构在事后处置采取更市场化的招投标模式，遵循基金“成本最小化”原则，聚焦获取较优的市场报价，从最小化尽调成本、收购承接的市场摩擦，最大化问题银行资产使用效率等角度出发，推动问题村镇银行业务平稳承接，稳定市场预期。对于村镇银行，在监管部门建立的发起行退出制度基础上，存款保险应拟定新投资方的甄别标准，推动并购重组。

五、结论

针对村镇银行风险化解，压实主发起行的治理责任，同时推动存款保险运营模式专业化、市场化，是衔接银行自救与公共资金介入的关键，实控人、存款保险等资金使用顺序的明晰也匹配了金融稳定法的要义，即自救化险-市场化资金（存款保险基金等）参与并购重组-金融稳定再贷款-金融稳定基金，强化了各层次主体在推动村镇银行公司治理、风险化解中的履职职能。

参考文献

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