程博阳  西南交通大学公共管理学院

基金项目：四川省大学生创新创业训练计划项目支持，项目编号：2014032，指导老师 ：李杰。

摘要：本文通过分析成都市耕地“非粮化”存在的粮食作物播种面积及产量逐年减少、粮食自给率下降、粮食对外依存度提高、耕地质量下降影响粮食质量的主要问题，并在宏观视角、微观视角提出针对成都耕地“非粮化”的对策建议，希望通过加强法制和健全社会保障制度、加强耕地质量建设、稳定和完善种粮补贴政策、加强农田基础设施建设、细化耕地利用类型、稳定粮食播种面积比例几个方面加强耕地保护。

关键词：成都市 非粮化 主要问题 对策建议

随着农业经济的不断发展，成都市加快了耕地流转进程，同时，耕地“非粮化”现象日益突出。耕地流转“非粮化”从长期来看可能会造成耕地面积的减少进而危及国家粮食安全,甚至会威胁国家的政治社会稳定。通过分析成都市耕地“非粮化”过程中的突出问题来寻求解决对策，谨防过度耕地“非粮化”。

一、成都市耕地“非粮化”的突出问题。

（一）粮食作物播种面积及产量逐年减少

目前，由于比较收益的影响，成都市耕地“非粮化”现象的日益加重，在农作物生产中，粮食作物所占比重日益降低。根据四川省统计年鉴得知，2000年成都市粮食作物播种面积为616275公顷，到2013年粮食作物播种面积减少到397648公顷，同比下将35.5个百分点。从2000年到2013年，粮食作物播种面积所占比例由59.97％下降到52.41％。不仅播种面积逐年减少，粮食作物的产量也呈现逐年递减的趋势。2000年粮食作物产量为363万吨，到2013年粮食产量仅为243万吨。对于四川这个人口大省而言，粮食安全问题日益突出。

（二）耕地“非粮化”致使粮食自给率下降

据统计，成都市平均每年减少耕地8214.14公顷。成都市耕地面积减少体现在以下几个方面：1997年至2008年将耕地调整为优质园林和牧草地共计39644.41公顷，建设占用耕地共计35275.87公顷，生态退耕减少耕地共计14638.44公顷，其他途径（包括灾毁）共计796.85公顷。1997年到2008年，全市人均耕地面积从1997年的0.4676公顷下降到2008年的0.0377公顷，低于联合国粮农组织所确定的人均耕地警戒线0.053公顷。

随着退耕还林、退耕还草、霸占耕地发展建设用地的步伐加快，人均耕地面积将进一步减少，粮食自给率将会下降。曾在2011年时，成都市农业部门做过测算，如果不考虑人口增长，成都若想达到口粮基本自给水平，根据预测每年至少需要产粮250万吨。然而，2013年，按国家统计局口径，成都粮食总产量已不到243万吨。粮食生产很难保持自给自足。

（三）粮食对外依存度提高

耕地“非粮化”现象使得粮食自给不足，依靠国际市场和粮食进口来保障国内城市经济整体需求增长。我国近几年进口粮食情况如下：2012年1-6月份我国农产品国际贸易出现严重逆差，逆差达到248.3亿美元，同比扩大78.2%。其中，主要粮食作物如谷物、小麦、玉米、稻谷和大米进口数量大幅增加，谷物共进口734.3万吨，同比增长283.7%；小麦进口219.4万吨，同比增长294.9%；玉米进口240.5万吨，而去年同期进口仅3.6万吨；稻谷和大米进口118.7万吨，同比增长226.9%。以上粮食作物进口数量逐年递增，说明我国粮食作物的生产对外依存程度不断提高，粮食安全隐忧增加。

（四）耕地质量下降影响粮食质量

耕地“非粮化”导致土地由粮田改为设施农业后，田间的水利设施、灌溉系统会随之改变，致使土地肥力下降，土壤层也会发生改变甚至破坏，土地利用的强度、深度以及土地利用的类型发生剧烈的变化，进一步危及到耕地数量和耕地质量，这些都构成了成都市耕地的警情。据统计，成都市耕地资源安全值从2003年之前的无警状态达到了2008年的重警状态，2009年至2010年耕地系统处于巨警状态，2011到2014年耕地处于重警或轻警状态。这将会极大地影响成都市粮食生产的可持续发展。

二、应对耕地“非粮化”发展的对策建议

成都市耕地“非粮化”过程中，粮食播种面积大幅减少，粮食自给率下将，对外依存度逐年递增，土地质量恶化，产粮补贴政策激励不足，农民生产积极性不高，这些突出问题都会对成都市乃至四川省的粮食安全造成威胁。本文从宏观层面、微观层面对成都市耕地“非粮化”现象提出了几点对策建议，希望对解决耕地“非粮化”问题有所帮助。

（一）宏观视角

1、加强法制和健全社会保障制度以保护耕地。

由于我国目前关于耕地保护的相关法规不健全且监管乏力，因而我国需要实行严格的耕地保护和节约用地制度，并且在农村土地流转过程中，坚决守住18亿亩耕地红线，并将城乡建设用地控制在一定的规模之内。不仅如此，政府还需要健全社会保障制度，防止土地流转中出现乱占耕地、侵犯农民合法权益的现象，进一步提高土地的利用率。规范土地税费的用途，政府的有关税费必须用于开垦、再造耕地及土地整理。严格按照“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，保进本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全国范围内划定永久基本农田，不得占用。进而将粮食的播种面积、产量、自给率保持在一定范围内。

2、加强耕地质量建设，提高单位面积粮食产量。

在保护耕地数量的同时，也要注重土壤质量的保护，防止土壤污染，土地质量下降，我国需要完善耕地质量管理机制，加强耕地质量的法制化建设。为了引起各级政府的重视，可将耕地质量建设与管理纳入各级政府的考核内容，加大耕地质量建设的投资力度；引导农民运用科学的方法提高耕地质量，对农民科学施肥、秸秆还田等保护农田的行为给予鼓励和推广；鼓励农民对部分破坏程度较低的土地进行复耕。与此同时，大力实施测土配方施肥，提高土壤肥力，解决土地质量下降问题，确保粮食播种面积及产量。

3、稳定和完善种粮补贴政策，提高种粮积极性。

解决耕地“非粮化”以及粮食安全的问题,补贴政策的扶植必不可少。若要提高农民种粮积极性，应从以下两大方面进行大力补贴。首先，作物方面，应当处理好种植粮食与经济作物或其他养殖业之间的利益“剪刀差”问题，对此，可以从提高粮食收购价格以及降低种植成本两方面进行补贴。粮食收购价格过低是导致农户减少耕地的直接经济原因，因而完善粮食储备制度，提高并稳定粮食价格以避免粮价波动给农民带来损失。对于种植农作物的必须投入要素也应给予优惠政策，例如对农具、肥料、种子予以补贴。其次，农户方面，可以加大对种粮大户的补贴力度，可以按照“谁种粮，谁受益”的原则，完善好种粮大户的审核工作，将种粮补贴按照种植面积进行发放，以此提高农户生产粮食的积极性。

4、加强农田基础设施建设，为规模化种粮者提供信贷支持，降低融资成本。

四川许多地方的农业基础设施建设严重落后，农业科技、农田水利、农业植保等设施不完善，农村的土地基础设施配套不齐、抗旱排涝能力不够。若要解决这一系列问题，应采取有效的政策措施进行改进。首先，对农业基础设施进行升级改造，对于中低标准农田，应进行大规模改造，建设成高标准农田；对于已有高质量农田，应予以保护，避免耕地“非粮化”现象。此外，农业基础设施的改造升级同时也需要国家提供资金支持，国家可以为不同的经营主体提供不同级别的信贷支持、降低大户融资成本，还可以对大规模种粮的农户提供更加优惠的税收政策，以此来促进农业生产，从而达到一定的规模经济。

（二）微观视角：

1、细化耕地利用类型，对耕地流转后的农业用途进行明确划分。  

土地流转的基本原则是不改变土地的农业用途，但对于农户来说，由于农业用途并没有严格的区分，选择种植粮食与否便不受限制。因此，在土地流转过程中，许多农户并没有种植粮食，而是选择种植高收益的经济作物或者发展生态农业、畜牧业等。不仅造成耕地浪费，也损坏了耕地质量。正因如此，各地方政府须对土地流转的农业用途做明确、具体的划分，确保耕地流转后用途不改变。作为农户，也要做到坚持不改变土地用途、坚持不改变土地集体所有性质。

2、稳定粮食播种面积比例，优化粮食生产布局。

我国地域广阔，各地的资源环境，社会经济，土地类型等也大不相同。但为保持粮食生产持续发展，必须要稳定粮食播种面积。因此，广大农户需要克服地域差异，积极响应各地政府的政策号召，结合当地资源，建立高标准良田，调整粮食种植结构，积极种粮，减少非粮作物的种植，稳定种粮面积比例。农户也应加强与城镇及其他地区农户的合作沟通，在保证整体种粮面积及产量的情况下，因地制宜的种植适合当地的作物，结合地区特点提升农产品质量。与此同时，各地政府更要及早统筹规划，为农户提供便利，推进粮食生产合理化经营，并依靠政府的力量延伸农业产业链，提高农产品附加值，逐步缩小粮食作物与非粮食作物的经济效益差距，从而使农户更加积极主动的进行粮食作物的种植，防止耕地过度“非粮化”。

参考文献

[1]成都市统计局.成都统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2014:50-187.

[2]重庆论坛.当天府之国需要进口粮食——成都种粮：逐年增加的zf补贴与逐年下降的粮食产量,2012-5-26.

[3]无锡市粮食局.上半年农产品贸易逆差同比增八成.2012-08-08