陈兆慧  中国核工业二三建设有限公司

摘要：最近几年发展过程中，各个城市开始掀起“PPP模式”浪潮，人们享受它带来的国家治理能力提升、现代财政发展、经济利益增加的同时，也要面对构建现代政府制度规划中存在的很多潜在问题。PPP模式近年来得到国家的大力支持与宣传推广，发展十分迅速。在不断地探索发展过程中，ppp模式的应用逐渐涉及到各个阶层中，并产生了深远影响。本文介绍了ppp模式的起源及发展情况和国内外对其的定义，提出了ppp模式在应用过程中存在的配套的法律法规保障体系不完善、市场参与主体之间缺乏公平性、风险分担与收益分配机制不合理、部门间的监管协调不到位等问题，并针对性的给出了相关问题的应对措施，希望对以后ppp项目的运行提供帮助，避免相关问题发生。

关键词：PPP模式；应用；问题

一、PPP模式的起源及发展

20世纪70年代以来，西方国家开始尝试在公共服务领域推行公私合作，通过引入竞争机制，减少政府在公共服务上存在的不良机制。PPP（Public Private Partnerships）模式的出现，打开了政府和地方合作的大门，让科技引领的新局面冲击进老旧传统的服务行业。这种新的机制得到了全世界各个国家的赞成，进而借鉴研发适合自己国家的PPP模式。PPP模式在英国开始萌芽，从英国政府的一系列举措开始，便加大了与地方合作的新篇章。一开始的合作方式为，政府管辖的服务业会交由民间包办，这样便能减轻政府的财政压力，这种方式一致延用到20 世纪 80 年代。直到最近几十年的发展中，英国政府开始扩展出很多的业务与地方进行合作。从初期的政府服务外包模式扩大到各行业的建设、公共服务管理模式等领域。政府的工作效率不断提高，财务部门的压力减轻，这种变化引起很多国家的注意并且开始效仿。我国也在改革开放时期开始实行PPP模式，据相关部门发布信息统计得知，我国已经有139个地区采用了PPP模式。其中涉及到的领域有电力、交通、能源、环保等项目。到2014年以后我国的总体投资数额已经达到了1920亿美元，初步形成了非常大的经济效益模式。

二、PPP模式定义、类型及特征

目前，PPP模式可分为广义和狭义两种含义：。广义的PPP模式一般指政府部门与私人部门进行的一系列合作，狭义的定义便是PPP模式能够让政府通过合作利用地方部门的实力来完成，属于非政治手段。进而加强项目的控制力度，能够积极地与各企业相互补充优缺点，共同承担风险。

（一）国际上对 PPP 模式的定义

PPP 的英文为“Public Private Partnerships”，直译为“公私伙伴 / 合作关系”。不同国家和地区由于经济形态的差异，对 PPP模式的定义也各不相同。

（二）国内学者对 PPP 模式的定义

国内学者对于 PPP 模式的研究见仁见智，从不同角度给出了不同的界定。理论界主要有以下三类观点：一是 PPP 是以公私合作为基础，为提供公共产品或服务而建立伙伴、融资、建设和经营管理模式，从而实现优势互补。二是 PPP 是公私部门各自发挥禀赋优势，实现公共项目建设融资的制度安排.三是 PPP 是私人企业与公共部门合作的融资模式.

三、我国 PPP 模式运作存在的主要问题

（一）配套的法律法规保障体系不完善

在配套的系统和法律条文政策的完备情况下，进行保障ppp模式，这样才能正常进行下去。这种配套的法律法规是对政府和私人部门两方负责任的表现。公私两方享受正当权益，在签署合同后便受到法律的保护，双方必须履行合同中的条例。这种表现便是对法规框架的认可。从我国现阶段的法律法规来看，关于ppp项目模式的条文设立的还不全面，没能达到一个健全的法规体系。

（二）市场参与主体之间缺乏公平性

政府部门和私人部门是PPP项目建设的两大主体部门。从以往公私合营的角色定位来看，政府部门往往占据强势主导地位。且在公私合营中更多讲究的是私人关系、领导关系，而不是靠市场和法制决定。这种情况会导致政府在参与PPP项目中的身份定位认识上产生偏差，从合作开始便会以主导者的身份指挥工作情况。不能摆正两方的合作关系，这种工作态度在工期开始后会影响到两方的创新意识。很多地方公司在合作的时候通常没有话语权和决定权，一切都要遵循政府的建议。最不能忍受的地方便是政府在合作过程中突然变卦解除合约后，没有任何的部门能够进行担保。PPP项目还有一个主要特征便是建设的周期十分漫长，项目的建设和起草计划都会进行很多年，真正实行起来必然会拖到七、八年，规模比较大的项目有可能会达到二三十年。这期间会产生项目停滞不前的因素很多，主要便是地方部门前期的预设与政府的预设有出入，便会造成两方沟通过程中产生的不确定因素较多。很多政府人员的工作期限都是固定的，一旦出现调动便会对工程的时间产生很大的延期影响，情况严重的甚至会出现毁约的情况发生。有时候关于PPP项目政府和地方部门之间的合作也有失败的案例。

（三）风险分担与收益分配机制不合理

有时候，公共部门为了快速吸引投资者，提高政绩，通常会做出承诺，若发生风险全由政府来负责，这样的规定也会促使政府一方增添很多的风险。也有在不能及时处理风险的时候会把风险的承担转向交给地方部门。总的来说，PPP项目中政府和地方企业在开工前没有明确风险责任的归属问题，是因为没有管理的主体责任制，出现问题时便相互推脱，不愿意为问题进行负责。时间一长便会导致项目的进度产生明显的搁置情况。时间拖的久了便会致使项目进行不下去，导致最终的失败，政府和地方公司都遭到不同情况的损失。合作开始后，还对风险的承担情况不能有一个合理的认识，在效益分配过程中便会产生更多的问题需要清算。有的项目像是公共服务设施的建设便存在很大的利润和亏损两个后果，这样的结果最终相互分配责任时必定会出现难题。比较典型的案例是某个省在修建国道项目时，地方私人部门如期完成工程建设后，便直接进入到不需要二次投入经费的纯利润收入。进入纯利润阶段，向民众收取费用的时候便会产生矛盾，民众希望少缉拿费用，私人部门希望多获得利润。

（四）部门间的监管协调不到位

目前，PPP模式的主要运行都是处于一个没有合理机制管辖的模式，各省市都有自己的一套办事流程，通常都是多方面管理，多层面进行的模式。发改委、财政部应该是PPP项目的主要管理部门，可是从两者的实际工作情况来看，工作职能并没有彻底展开，在具体监控过程中存在较大的差异。很多事情真正在落实到执行的时候，也会出现理不清相互之间的关系。PPP模式的建立会对很多的监管部门产生较大的成本压力，期间各方面的协调都不会达到有条不紊的程度。

四、对我国推进PPP模式运作的相关建议

PPP模式的应用推广，会在经济效益方面起到很好的促进作用，但是光看到有利的一面是不对的，应该全面统筹，提升发展机制，有利于城市建设发展。若不能主要推进城市建设，则应该主要对城市周边的乡镇进行推进，助力我国社会转型阶段的城镇化建设。总体而言，我国的PPP模式能够真正进入到乡镇部门的项目还是较少。主要是经验方面的不足和地区发展模式上不成熟产生的实际缺陷。针对以上的缺点，给出以下建议：

（一）完善PPP模式运作的法律保障体系

PPP模式项目在实际运行中，只有完善法律机制才能保证合作的顺利进行，才能充分发挥出其真正优势。政府部门应该给予最大的支持和帮助，项目的建设和运营才能变得有理有据。例如英国和美国在这方面做的比较完善，建立了相关法律法规进行约束，为PPP模式增加了一层防护伞，也从根本上保证了PPP融资项目不会因为责任承担归属问题而导致项目的延期。能促使项目顺利进行下去的主要依托便是法律法规的强制约束，针对于PPP模式的责任担保关系，一定要明确各自的职责权益。能够在前期阶段把双方的工作划分好，公私两方合作的监管工作。每个工程所接的项目不同，PPP项目合作的方式也会随着地域的不同而改变。这方面在法律面前便会遭到延期、时间拖长的变动，所以法律法规要随着地域的改变也不断进行修正。这种做法就是根据社会的不断发展中逐渐解决矛盾问题的有效方法。

（二）建立公平的市场主体参与机制

PPP模式的发展从始致终都离不开政府的大力支持，但是政府的角色也会因为自身的情况发生变化，主动建立公平的市场机制是对合作PPP模式的诚意表现。逐渐减少对PPP融资项目建设的干扰，增加地方私企的合作信心。政府的角色在发生转变的同时，公共部门的身份开始转为合作伙伴或者是引领者才是PPP模式正确的方式。

（三）积极探索建立风险共担、利益共享的合作机制

一是在进行风险预测过程中，要合理地进行风险预测。主要负责的部门为公共部门和私人部门，在合作PPP项目时主要由这两方进行，两者的关系中有较大的分配优势，承担不同的偏好。从细节处考虑两者的优势和劣势，会增加共同渡过难关的效果。比较而言，在公共部门中进行划分必须按照优势出台政策。私人部门的主要优势在于其项目的运行和管理。所以这样看来，政府方面最好能够承担政府方面的风险，利于政策风险、法律风险规避。私人部门主要负责项目建设过程中的风险，例如运营、建设期限、财务出纳等。通过上面的分析，可以明显看出私人部门还是承担建设方面的风险，而公共部门则承担政府的政策变化、法律法规等风险。以上公私分担风险的分配是按照优势进行划分，但是风险的出现还是会不同程度地出现，例如，不可抗力的风险，就需要公私部门一同承担。合理分配风险承担是对项目顺利进行的保障。二是对较为合理的分配制度进行有效探索。在对PPP项目收益方面进行分配时，需要衡量各方面的利益。在保证消费者权益的同时，也不能损失私人部门所投入的人力、物力、财力，在公平的前提下保证双方达到满意的程度。如果对私人部门的未来谋取到更高的利益而抬高价格，这一举动会对公众的利益带来损失。第二点需要注意的是，不能为了满足公众的需求而减少对私人部门的投资积极性。三是要依据市场的经济调控而调节其中的利益关系，根据经济发展形势进行调整会减少双方的矛盾产生。

（四）建立负责PPP项目的管理机构

双方进行合作的同时便是为了给社会带来福利，所以PPP项目能够正常有序的进行，需要项目的管理机构进行维护。设立管理机构是为了能够减少合作期间意见不统一的情况发生。即使发生意见不统一的情况，也会根据PPP项目的正常运行模式继续工作，管理机构从中协调开展协商工作。所以，在建立PPP项目中设立管理机构是一个非常有利于公私双方合作的管理手段。

五、结论

本文主要对PPP项目的起源和定义进行了论述，从论述中指出我国现阶段公共部门和私有部门合作中存在的问题，以及出现问题的原因进行分析，并且提出解决办法。PPP模式应该符合我国现在的实际情况，这样开展合作便会减少不必要的麻烦。目前国内很多区域的PPP项目会存在很大的差异性，主要为地域不同带来的差异，这一点需要法律法规进行修正来不断完善这些差异。PPP项目在以后的经济发展中会越来越占据着重要地位，比如在环保建设过程中，资源整合中都发挥着不可替代的作用。

参考文献：

[1]高玉娟,马梦璐.“新常态”下推行的PPP模式研究[J].现代商业,2015(36).

[2]尹旭,陈林.浅析我国PPP融资模式的运作困境[J].吉林金融研究,2015(11).

[3]胡光珍.政府与社会资本合作(PPP)融资模式相关问题分析[J].中外企业家,2015(30).

[4]玉方坚,李文明.PPP融资模式特点、作用及推广[J].区域金融研究,2015(08).