李禹霏 陆静 西安交通大学经济与金融学院

摘要：本文指出在综合化经营背景下中国分业监管体制存在的主要问题，即监管真空、监管重叠、监管不独立、宏观审慎不足等；针对这些问题，根据金融监管体制改革目标和中国“三期叠加”的经济形势，提出了短期和长期的改革建议。

关键词：金融监管 监管真空 监管重叠 监管独立

2003年4月，银监会正式挂牌运作，标志着中国金融业正式形成了“三驾马车”式垂直的分业监管体制。从2003年至今，我国维持着以中国人民银行、银监会、保监会、证监会为监管主体，以银行金融机构和非银行金融机构为监管客体，分业监管的金融监管体制。

以一行三会为主体的分业监管体制保障了过去十几年来金融业的稳定发展，确立了公众信心。然而，金融市场日新月异，不断出现的金融创新模糊了金融机构间的业务界限，金融交叉、融合、趋同的趋势已经越来越明显，机构、业务、产品、资金都在融合，金融机构在规避管制的创新中再次走向了综合化经营,现行的分业监管体制已经难以适应综合化经营的发展趋势。

一、当前金融监管体制的主要问题

（一）监管真空

    现行分业监管体制的弊端直接导致了对某些跨行业产品、综合性业务和创新性金融机构缺乏监管，甚至是监管真空。适度的监管是防风险的屏障、是公平竞争的保障，监管真空虽然在短期内释放了活力，营造行业火爆、利润丰厚的假象，但是长期以来，滋生的风险不断累积，易引发系统性风险，损害了消费者权益，也不利于新兴行业健康、稳定的发展。

1.分业监管体制下，各监管机构容易画地为牢，固步自封，地盘意识强，主观上欠缺主动监管结构复杂、责任重大新兴业务的意愿，甚至监管部门间推诿卸责，造成“有些孩子”无人认领。部分新式金融，比如金融控股公司、财富公司、互联网金融仍然存在着大量的监管空白，处于无监管状态。

2.现行监管体制不完善，使得客观上监管新兴领域困难重重。一方面，金融业创新的发展使得各金融机构和金融业务的界限越来越模糊，依照原有的行业法律很难区分它们究竟属于何种类型，监管层没有及时对交叉业务和新兴领域定性，监管机构职责范围划分不够明确。

业务上，金融机构在交叉领域不断进行边际业务创新，例如证券与银行间的银证转账、银证通(存折炒股)，具体谁来监管职责不明。机构上，中国形成了光大、中信、平安等大型金融控股集团，但对金融控股公司总部和其下属分业公司的监管，缺乏明确的法律规定，监管边界不清、监管责任不明。在新兴领域，监管真空刺激了影子银行大发展，民间理财、互联网金融、 线上投融资、 地下钱庄、各类地方性资产交易平台蜂拥而起，对于这类影子银行的管理，目前给一些业务主体发放了业务牌照，如银行牌照、支付牌照、征信牌照，将其纳入监管体系，但目前仍存在一些风险点尚未通过监管进行有效覆盖。监管真空刺激了影子银行等领域发展，而这些领域的规模扩大、不断创新又造成了更大的监管盲区，加剧了风险。

3.信息不完全，监管协调困难也会导致监管盲区。我国按机构分类进行监管，但某些混业而来的交叉业务的存在，要求监管主体不能只守着自己的“一亩三分地”，要进行协调监管。我国目前缺乏一套透明、真实的信息共享机制和合理有效的监管联动协调机制，分业监管下各监管部门自成体系，信息来源主要是管辖行业。虽然国务院于2013年建立了金融监管协调部际联席会议，但这个联席会议权力有限，无法从制度上改变协调难的问题。不同监管部门对跨市场创新业务的协调监管难度较大，出现业务交叉中的监管真空，使跨行业违规经营有机可乘。

（二）监管重叠

一方面，监管重叠造成多家监管机构监管一个监管对象，例如银行涉及证券业务，包括基金托管、债券承销、资产证券化等。被监管机构要接受两个部门监管，要遵循多套监管规则，提起多次授权审批程序，管理成本增加，金融业效率降低；多个监管机构同时监管会增加行政成本与协调成本，不利于实现规模经济和范围经济。另一方面，不同监管机构在资本约束、信息披露等方面监管标准和口径不一，不仅间接鼓励金融机构通过各类通道和产品嵌套将业务转移至其他监管要求较低的市场进行“监管套利”，导致风险隐匿并放大，而且会造成“监管冲突”，甚至有“监管竞次”现象产生。例如，当前我国的债券市场有发改委、财政部、证监会和人民银行(银行间市场交易商协会)四个监管机构各自负责审批不同类型的债券发行。2015年初，为了鼓励交易所债券市场的发展，证监会降低了公司债发行要求，随后发改委与银行间市场交易商协会相继降低企业债和超短期融资债的发行要求，但债券发行的监管竞争从整体上加大了金融市场的信用风险。

（三）监管缺乏独立性、权威性、中立性。

“裁判员”应该严格监督“运动员”是否有违规行为，而不是关注“运动员”成绩的好坏。在现行金融监管体制下，监管机构除了肩负着监管职能，还兼顾行业发展。监管机构往往为了释放活力、做大行业规模、助推行业发展，选择放松监管要求，重发展轻处置，成为行业保护者，默许高风险经营，加剧了系统性金融风险。

现行监管体制下，默认监管者对所监管的机构负责，对风险事件承担连带责任，甚至与行政升迁挂钩。这种情况下，当风险事件发生时，监管机构为了维护金融安全和社会稳定、免除自身监管责任，往往选择牺牲市场机制，出资兜底，刚性兑付。近年来，我国信用债券、银行理财产品、信托等领域广泛和普遍地存在刚性兑付问题，信用违约风险事件最终几乎都如期兑付，呈现“零违约”特征； 农村信用社等中小金融机构即使在管理不善、技术性破产的情况下也能在政策扶持和政府救助下继续经营，造成金融机构“小也不能倒”的局面。对投资者和机构的“过度保护”会导致投资者风险意识不强，管理者竞争意识不强，停滞于不成熟的状态；“刚性承诺” 破坏了市场机制，推高了无风险收益率， 导致实体经济融资贵、融资难，金融市场资源配置能力减弱，经济运行效率降低。

（四）宏观审慎监管不足。

    2008年金融危机的发生说明了对单一企业层面的有效监管不足以维护整个金融体系的健康运转，当金融机构采取一致性行为时极易造成系统性风险，2008年后各国监管机构都加强了宏观审慎监管。

2013年人民银行为了推动金融去杠杆自6月持续收紧公开市场流动性，众多自身流动性风险较高的中小商业银行风险暴露，需要借入资金满足头寸需要，但作为主导借出方的国有大银行借款谨慎，造成同业拆借利率暴增，银行间流动性紧张，市场出现“钱荒”。2015年股市暴跌，在国家强力救市的情况下，监管部门仍高位去杠杆、打击存量配资，引发“股灾”。监管部门推动金融去杠杆、想让“疯牛变长牛”的初衷是好的，但宏观审慎思考不足，监管者、行业和市场之间缺乏透明的信息传递机制，市场容易发生误解而产生预期外的波动。

现代金融市场产品复杂、资金流动快、交易频率高，金融风险波及范围广，传播速度快，局部风险可以在短时间内演化成全局性、系统性风险。因此，有必要加大金融宏观审慎监管力度。我国现行金融监管体制中宏观审慎不足：一方面，缺乏全市场的信息，分业监管造成了金融信息的分割，不完全信息使监管决策可能不利于经济体发展；另一方面，缺乏宏观层面的监管理念和宏观审慎监管机构，人民银行从2016年起将已有的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制“升级”为“宏观审慎评估体系”，但目前宏观审慎主要针对银行业，且三会之间缺乏有效的协调机制。

二、我国金融监管体制改革的短期和长期建议

“十三五”规划纲要提出，金融监管框架的改革目标有：加强宏观审慎监管;强化综合监管和功能监管;建立切实保护金融消费者合法权益的行为监管框架。为了实现改革目标，应该建立起与混业经营趋势相适应的精准、全面、高效监管的新型监管体制。大方向上，金融监管体制应该逐步从分业监管向混业监管过渡。但金融监管体制变革不是一蹴而就的，尤其是目前我国经济下行，金融风险较大，“三期叠加”，不宜进行伤筋动骨式大规模改革，应向最优监管体制逐步过渡。

针对上文提出的四大问题，短期建议保留原有框架，在一行三会格局基础上进行以下调整：

（一）明确定性，厘清职责，建立协调机制，解决监管真空和监管重叠问题。

尽快修改完善《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等行业法律，明确创新性金融产品、新兴金融机构和交叉业务的属性，进一步划清监管机构的职责范围，根据产品性质划分监管归属，逐步把机构监管和功能监管相结合。

建立有效的协调机制，提升监管协调机构的权威性。建立日常信息交流和数据共享机制，人事安排上通过兼任、借调等途径加强沟通，定期举行联系会议，会上对涉及宏微观审慎监管、创新产品、业态监管和系统性金融风险管控等重大问题集体研究分析、协同决策。

（二）坚持监管业姓“监”，合理提升金融监管机构的独立性。

凸显“三会”的监管职能，实现监管职能与行业发展、经营活动的分离，监管机构应主要从风险管控和业务合规的角度对行业发展提出建议，由行业协会引导行业转型和发展。

（三）央行加强宏观审慎监管，防范系统性风险。

在现行金融监管框架当中增加“宏观审慎”维度，定期收集和监测金融数据，出具数据监测报告和风险评估报告，由人行制定宏观审慎政策，包括逆周期政策，应对周期波动；制定应急政策，针对市场异动和“羊群效应”等市场失效现象。

长期规划，建议采取“双峰式”监管模式，形成以金融监管委员会和中国人民银行共同进行金融监管的监管体系。中央银行主要行使货币政策职能和金融稳定职能不变，制定货币政策和宏观审慎政策。把“三会”整合到新成立的金融监管委员会，下设金融审慎监管委员会和投资者保护委员会，此机构负责对各种金融业务和金融市场进行统一监管。　

参考文献：

[1]吴云，史岩.监管割据与审慎不足.经济问题,2016.05

[2]王志成.对中国金融监管体制改革的几点思考.金融理论与政策,2016.07

[3]丁志杰.金融监管体制的主要问题及改革方向.甘肃金融,2016.02

[4]曹凤岐.改革与完善中国金融监管体系.北京大学学报,2009.04