陈升  上海大学法学院

摘要：我国的《行政处罚听法》首次对听证制度进行了确认，这是规范我国国行政权运行的一个重要制度，有利于推动行政法治发展。行政相对人在听证制度下充分行使自己的申辩权利，将有效维护自身的合法权益。但是在行政听证实践中，特别是行政处罚听证出现了一些问题。本文在分析这些问题的基础上提出相应的建议，以期促进行政处罚听证制度的发展。

关键词：听证；行政处罚听证制度；听证笔录

一、行政处罚听证制度概述

（一）相关概念

1、听证制度

“听证”制度是指听取当事人的意见制度，其发展的最早阶段运用于是司法领域。当该制度被行政领域所采纳时则被称为行政听证制度。作为一项法律制度，强调听取当事人双方意见，特别是在做出对当事人不利决定前，应当听取当事人的意见。听证程序作为制约公权力和实现其公正运行的程序之一，是现代法治国家不可或缺的部分，可以说没有听证制度就没有现代行政程序。

2、行政处罚听证制度

要想全面了解对行政处罚听证制度，需要首先理解对行政处罚要。行政处罚具有三个特点：首先，实施行政处罚的主体是行政主体，实施行政处罚必须依据法定权限。其次，行政机关处罚的对象是公民、法人或者其他组织。最后，行政处罚的目的是对违法者进行惩戒和教育。

综上笔者认为，行政处罚听证制度是指在作出行政处罚决定前，为使该处罚决定公正合理，以公开的方式进行听证会，有关各方利害关系人参与其中，听取各方陈述，允许各方相互进行辩驳和质证等程序构成的法律制度。在该制度下，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知有关各方利害关系人处罚理由和听证权利等事项，各方利害关系人有申辩的权利。

（二）听证制度的有关理论

1、自然公正原则

听证制度起源于英国普通法上的“自然公正原则”，在当今的英国法律制度同样发挥着重要的作用，支配着各种权力的运行，要求实行最低限度公正。该原则所包括两个最基本的规则，即“不当自己案件的法官”和“听取对方意见”，后者构成现代听证制度的法理基础。

2、正当法律程序原则

美国宪法中的正当法律程序原则直接借鉴了英国的自然公正原则。美国宪法第五修正案规定，行政主体在作出可能对行政相对人的合法权益产生重大不利影响的行政处罚决定前，必须听取当事人的申辩，当事人有申请听证的权利。在行政法领域，正当法律程序要求行政机关在作出对相对人权利或财产重大影响的决定前，应及时通知当事人，必须听取当事人的意见，给予其充分陈述个人观点的机会，并告知作出该决定的理由。

3、行政法治原则

行政法治原则广泛存在于法国行政程序中，它要求行政机关的行政活动必须严格限定在法律的范围内，强调行政机关的行政决定制定和实施须有法律依据且决定内容不得违背法律。其中，防卫权原则与对质程序原则是法国行政听证制度的精髓。这两项原则主要内容是指被制裁的行政相对方有权就行政制裁决定进行辩驳，行政机关在做出被制裁方决定前须广泛听取各方意见。上述两项原则已被现代听证制度吸纳。

二、我国行政处罚听证制度存在的问题

（一）行政处罚听证适用的范围狭窄

我国的行政处罚包括警告、没收违法所得、责令停产停业、行政拘留等多个种类，适用听证制度行政处罚种类仅限于三类行政处罚案件，行政机关给予责令停产停业、吊销许可证或执照和较大数额罚款。对于公安机关做出的限制人身自由的行政处罚决定并没有被纳入上述听证范围，《治安管理处罚法》也没有对该类行政处罚听证程序作出具体规定。我国现行的行政处罚听证制度把限制人身自由的行政拘留排除在听证范围之外，不利于当事人合法权益的保护。

（二）行政处罚听证主持人制度不规范

在听证程序全过程中听证主持人起重要作用，保持其法律地位的独立，有利于主持和引导听证程序的发展，实现听证结果的客观公正。目前在我国，行政听证的组织者，多数都是作出行政决定的机关自身，即“谁作出决定，谁负责听证”。行政决定做出者几乎包揽了举行听证的所有组织工作，如选定听证参与者、确定举行听证的场所和主持人等。尽管法律规定听证主持人必须是非本案的调查人员，但是听证主持人与案件调查人员来自同一个行政部门，极易受行政机关的干扰，影响听证程序的正常进行和听证结果的公正。

(三)听证笔录对最终作出的行政处罚决定缺乏约束力

我国《行政处罚法》没有实现行政处罚决定必须以听证笔录为依据，案卷排他原则未能在行政处罚领域确立。行政机关在对待听证笔录问题上有了过多的选择余地。当听证笔录对行政机关有利时，行政机关作出行政处罚决定时则采用该笔录；而当听证笔录对行政机关作出的行政处罚决定不利时，行政机关则绕开该听证笔录，以在听证案卷记录之外的当事人所未知悉和未申辩的事实作为依据作出处罚决定。行政机关作出处罚不受听证记录的约束，举行听证会失去意义，必然导致听证制度弱化。

三、完善我国行政处罚听证制度的建议

（一）扩大行政处罚听证的范围

社会不断发展，公民权利意识逐步增强，将行政处罚听证范围扩展到关乎公民人身和财产方面，能够使行政机关工作更透明，防止行政机关滥用权力，从而有效维护行政相对人的合法权益。

1、行政拘留等限制人身自由的行政处罚应当纳入听证的范围。人身自由权是公民享有宪法规定的其他一切权利的基础，理应受到宪法和法律的特别保护。限制人身自由是我国最严厉、对当事人影响最大的行政处罚，需要谨慎的使用此类行政处罚。把限制人身自由的行政处罚纳入听证制度的适用范围，不仅能够确保处罚公正与公平，减少行政复议和诉讼，而且也是对公民人权的尊重和我国人权保护制度的完善。

2、没收较大数额的违法所得、非法财物的行政处罚应当纳入听证的范围。在行政处罚的大部分案件中，行政机关对当事人作出没收非法所得、非法财物的处罚决定，其没收所得金额远超过需要举行听证的罚款这类行政处罚。两者属于财产罚,“较大数额的罚款”的案件当事人可以申请听证，而没收违法所得和非法财物的案件则无法申请听证，这值得我们深思。把没收较大数额的违法所得和非法财物纳入听证的范围能够体现财产罚的公平性，从而有利于防止行政处罚权的滥用，规范行政权运行，维护当事人的合法权益。

（二）建立相对规范的听证主持人制度

我国在听证主持人制度的构建上可以学习参考西方发达国家的模式，组建不隶属行政机关、相对独立和稳定的听证主持人队伍。在薪酬、任职、晋升等事项上具有独立性，由统一的听证委员会主管，独立行使职权，将有效的保证听证主持人独立与公正地主持听证，形成公正的行政处罚建议。听证主持人员由两部分构成，一部分从有政府法制部门中考核选拔。政府法制部门的工作人员经常奋战在行政管理的一线，积累了丰富的法律经验。另一部分可以从具有丰富的法律、行政管理知识和经验的人员中通过专门的考试选拔。通过专业的考核选拔将有利于发挥听证主持人在听证中专业和公正的作用。

（三）行政处罚决定应当把听证记录作为最终的依据

虽然目前我国的《行政许可法》已经借鉴和吸收了听证程序的案卷排他原则，但是没有明确规定行政机关如何依据听证笔录做出决定。因此，完善我国的行政处罚听证制度应当确立案卷排他性原则，明确依据听证笔录做出决定的程序，把听证记录作为最终处罚决定的依据。行政机关对经过处罚听证作出的处罚决定只能以案卷为根据，认定的证据必须是经听证双方质证的，给予的行政处罚经过双方合理、公正申辩。这对于强化听证程序意识，推进程序法治化的进程，保障当事人听证的合法权益，防止处罚机关滥用处罚权，完善我国行政听证制度有重要作用。

参考文献

[1]王名扬.法国行政法[M].北京：中国法制出版社,2005版

[2]刘勉义.我国听证程序研究[M].北京：中国法制出版社,2004年版

[3]宋炉安、张越.试论行政处罚的听证程序[J].中国法学，1996(5)