王祖晨    山东财经大学

摘要：近些年来，政府推进城镇化需要推进基础设施项目的建设，虽然PPP项目在我国如雨后春笋般出现和发展，但该类项目需求量大、支持周期长且经济收益有限，进而导致低签约率、低持久度，许多私人部门大多承担着高风险和低收益，大多由于政府信用的缺失、通过包装成PPP模式吸引投资来获得项目融资和补贴。

学界对PPP适用范围和模式分类混淆不清、项目未能很好的借鉴国内外的经验、相关法律规章不够全面具体、风险转移未实现、项目运营周期较短、财政部门监管和约束力弱的问题层出不穷，因此有关PPP模式的应用有待完善。通过对比北京地铁14号线和北京地铁4号线的案例，可以发现当前PPP模式存在的问题并加以解决。

关键词：PPP模式 公共服务 政府职能  北京地铁 

北京地铁14号线项目能够成功源于：其一，政企分工的确定。PPP项目合同明确界定了政府和私人部门的权利和责任，合理规划分配了政府和私人部门的收益和风险。通过形成战略联盟的合作关系，减少了政府部门的债务风险和私人部门的投资风险。轨道交通是否能够合理划分政府与私人部门投资收益比例是PPP项目成功与否的关键。7:3的投资比例，合理降低了政府的投资风险，私人部门也获得了收益；其二，PPP模式的额外性。社会资本的投资使纳税人对公共物品收费项目的容忍度提高了；政府建设项目形成规模经济，可以加快基础设施建设和公共服务供给、增加项目资金数量、弥补财政不足、缓解地方债务压力、提高资金利用率、推进建设服务型政府。例如，PPP建设项目平均可以为政府部门节约大约17%的费用；其三，风险承担的可控性。政府公共部门对社会资本的扶持和优惠政策，此合作中政府为私人部门提供了“可行性缺口补贴”，其中政府所采取的补贴政策主要用来填补项目约定的预期票价与实际票价的差额，以约定票价为起点，在30年的特许经营日期内，根据实际变化的人工成本和物价因素做出相应调整；其四，PPP模式的竞争。PPP模式将竞争机制引入政府自然垄断行业，这可以提高项目管理效率、降低项目的成本、实现信息的公开透明、建立责任追究机制，可以明确各个主体的责任、收益和风险；通过披露PPP项目信息，可以让各个主体充分了解相关信息，做出最优选择。

相比北京地铁4号线，北京地铁14号线做了如下改进。其一，北京地铁14号线突破性的运用了太阳能板发电，借助张郭庄站具有的高架优势，在车站屋顶安装了太阳能板设备，作为首次在全国地铁建设中利用太阳能板这类新能源的地铁线路，北京地铁14号线相比于北京地铁4号线来说更加具备节能环保的可持续理念。其二，与北京地铁4号线项目并未将轨道交通运营全权交给私人部门负责不同，北京地铁14号线的责任划分更加合理，前者由于经营权利受限造成社会投资者收益难以保证，如今北京地铁14号线将权利放开，这样才体现了PPP模式项目运营的根本特点。其三，北京地铁14号线项目实行“多退少补”机制，投资风险和成本更低，此前在招商阶段所引资的150亿元，在工程竣工后若不超过批准概算，则按实际投资审计，政府和企业以两部分工程实体购买方式协调目标引资额与投资审计结果的差异。这样能够促进企业足额投资，以保证工程施工的质量和效率；此外，双方通过不断信息沟通了解，能够及时调整投资比例，来节约成本。

我国PPP模式目前存在着政府缺乏换位合作契约精神和PPP模式结构和体系不成熟的问题。其一，由于项目经验不足，我国尚未形成发起人（建设方、运营方、融资方）和中介机构等风险共担机制，有些地方政府为了吸引社会资本，对PPP项目承诺太多，容易形成兜底风险。对于无形资产方面的利益分配也是悬在政府和企业之间的一柄利剑，若是分配不合理，不仅会阻滞项目的进度，更是给社会基础设施建设带来极大的不利。若是政府毁约或者故意调整价格收益，企业很难有话语权，只能承担兜底风险，不合理的风险分担和利益分配机制会阻碍PPP模式的发展；由于政府和企业双方的思维模式不同，企业的财务思维更关注成本、风险控制和回报机制，追求较高的利润率和合理的现金流是企业能够长远可持续发展的关键，这与政府更注重宏观的收支计划及按法律程序规范编制的政府预算不同，对于政府要求固定投入几百亿或者建设周期控制在几年内，可能超越了企业的能力范围，进而会给企业形成巨大的负担。其二，由于PPP模式存在风险与盈利性较差，社会资本参与热度与积极性不够，很多企业的市场意识薄弱，也没有合理充分全面的设计方案，对项目缺乏长期的规划且前期准备工作不充分。此外，企业所投资的几亿元对于地铁建设来说是杯水车薪，国内企业的资金水平有限，再加上管理经验不足，造成后期运营能力欠缺；PPP模式系统庞杂，对项目要求水平较高，但是我国目前缺少具备相应知识的专业人才。作为一种新兴的项目合作模式，我国较之国外许多PPP模式发展较成熟的国家仍存在很大差距，相关专业机构和人才的缺失也是阻碍我国PPP模式发展的一个原因。在北京地铁14号线项目中，有一些桥梁和洞体等工程建设是需要专业知识和先进技术支持的，这不仅能够提高工程效率，也提升了地铁运行质量；由于PPP项目在我国起步较晚，国内项目大多秉着“先试点、再推广”的原则，造成开展地域及投入力度不均。北京地铁14号线作为其中的典型案例，更说明了目前已完成或建设及规划中的项目多分布在东部及中部较发达城市，项目内容多集中在城市轨道交通、养老和污染治理等，可见我国PPP项目对于中西部欠发达城市的关注力度不够，城市及农村住房方面问题解决较少。

因而，针对这些存在的问题。可以从机制、政策、人员建设和投入力度上寻找解决方法。其一，建立合理有效的监督机制。如果外部环境缺乏有效的约束，作为经济理性人的私人部门会采取各种方式追求经济效益最大化，这一特点决定其不会过多关注项目的社会效益，私人部门的内在逐利自然转化为投资冲动和成本压缩。通过建立合理有效的监督机制，可以提升私人部门提供公共物品和服务的质量，有利于维护社会公众的利益。此时，需要政府建立有效的监督机制。在PPP项目开始到结束的全过程实行监督，这不仅有利于改善私人部门谋求暴利的现象，也能够监督发现可能出现的问题，例如对于盈利减少的项目给予其政府补贴，防止项目的夭折。有效的政府可以督促私人部门提升服务质量和水平，增强私人部门的社会意识与责任感；其二，建立合理的风险分担机制和定价机制。对于政府公共部门与私人部门之间的风险分担机制而言，应由私人部门承担建造、运营和技术等风险，政府承担政治、法律和政策等风险，这样是比较合理的风险分担方法。对于风险分担制定的原则主要是要将其承担的风险与所得的回报相匹配，另外风险的承担也要适度，不能出现风险过大影响项目进行的现象。其中，政府“重合同、守信用”的契约精神是PPP项目成功的关键。应提升政府契约精神，强化合同契约约束，完善PPP合同制定，并着重突出其涵盖性和权威性。在国外，PPP合同范本的制定十分重要，而监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度。PPP项目各方应依托现有的法律制度，在特许权协议中详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项、强化涉及公私方的利益条款，一旦出现问题可依章办事。PPP项目成功的先决条件是要在遵守履行合同条约基础上，充分实现公共部门和私人部门合作。其三，划清政府与市场的边界。传统的政府提供公共物品主要依靠平台公司和国有企业。这时政府的投资效率不高，对于医疗、教育、水务和垃圾处理等公共事业，政府一般是靠行政权力的强制作用，这很容易造成资源的浪费和资金的不合理使用。明确政府与市场的职责边界，可以最大程度上利用好政府和市场两只手，为社会资本进入公共物品领域提供便利，也有利于推动服务型政府的建设。其四，建设专门PPP机构和专业人才库。目前英国、澳大利亚和加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构,负责推动PPP模式发展,履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理和争议协调等职责。我国尚未配备全国统一范围内的PPP专业机构负责PPP项目的建设，而且我国也缺乏PPP模式领域的专业人才。通过建设专门的PPP机构和专业人才库，引入各个领域的高精端人才，帮助政府公共部门和私人部门参与和实施PPP项目，方便社会各个群体进行经济咨询，满足各个行业对PPP模式应用的需求。其五，平衡地区之间和类目投入力度，协调发展，注重发展的整体性。一直是我国当前乃至今后一个时期的发展理念。放到PPP模式中，则应注重地区之间的均衡发展和项目类别的范围扩大。公共物品的影响力较之私人物品要大很多，其应是向整个社会提供的，让全社会共享它的效用，增加中西部欠发达地区的项目投入力度，这也体现着PPP模式公正、公开、公平的合作原则；此外，在维持市政交通、污染处理等项目投入不变的前提下，适当增加教育、医疗等普通民众较难负担的类目投入，保障民生建设，促进社会和谐发展。