潘姚 中国政法大学

基金项目：本文系2015年度教育部人文社会科学研究青年基金资助项目“能源财产权利的行使、限制与冲突协调”(15YJC820083)阶段成果

摘要：我国近期发布的“十三五”规划表明，近几年，我国资源利用率虽已得到有效提升，但是我国资源约束趋紧的现状仍然不容忽视，能源革命势在必行。本文提出以提高能源效能作为应对危机的主要手段，同时从能源效能法律体系的完善、政府经济激励措施的优化、配套制度的构建以及构建创新科研体系四个方面入手，提出详细的能源效能提升建议，以建立高效率、低污染的现代能源体系，并以该体系为支撑，促进我国经济的全面稳定发展。

关键词：能源危机能源效能节能创新

所谓能源，是指包括煤炭、天然气、电力、已经认识或未被认识的其他尚未实现普遍适用以及具有可再生性的，能够通过直接或间接的方式获得具有有用性能量的各种资源。随着世界经济的不断发展，作为各国经济发展基础的能源开始逐渐成为各国关注的焦点。我国现在的能源生产以及消费总量已位居世界第一，对于能源市场更应给予较多的重视。

根据国家统计局的统计数据显示，我国能源生产总量虽大，但国内能源生产总量与国内能源消费需求之间仍存在较大差距。同时，我国能源结构中化石能源仍然占据较大比例，基于化石能源储量的有限性以及属性上的不可再生性，对化石能源的不断开采将最终导致能源的枯竭，我国依然面临着能源危机的客观事实。

一、提升能源效能的必要性

现有能源储量不足以及能源效能不高是我国能源危机的主要表现，但由于化石能源具有不可再生性，要想通过现有技术手段停止由于开采而导致的化石能源不断枯竭的进程不具有现实可能性。因此，面对我国的能源危机，我们主要的着眼点应在于如何有效提升能源效能之上。能源效能即是最终产出的能源产品与能源产品的产出过程所消耗能源量之比，提高能源效能即意味着合理地利用能源。

基于我国现实环境，提升能源效能对于我国具有重要意义：

第一，能源效能的提升能够有效缓解国内资源供应紧张的现状，也可有效降低本国在能源资源方面对外的依赖程度，为国家独立性提供保障。第二，我国单位GDP能耗过高的根本原因就在于能源资源的综合利用率过低，资源转换技术落后。例如我国对煤炭资源的主要利用形式就是直接燃烧，污染严重。最近几年较为突出的雾霾天气现象，就与煤炭燃烧技术落后有密不可分的关系。第三，随着全球极端气候的增多，国际市场上的能源供应也逐渐紧张，局部政治环境动荡。提升本国能源效能，能有效避免遭受国际能源供应危机的损害。第四，积极响应能源“供给侧改革”的内在要求。2015年11月，我国首次提出“供给侧改革”，即要实现各种生产要素的合理组合与配置。具体到能源行业，则提出节约能源、降低资源消耗、通过有效提升能源利用效率来实现现代高效率、低污染能源体系的构建。提升能源效能即为实现能源“供给侧”改革必然的路径选择。

要想实现能源效能的有效提升，不仅仅指狭义范围内能源资源生产转化过程中成本的降低以及产量的提升，还应涉及到广义上能源效能法律体系的完善、经济激励措施的优化以及配套措施的构建等多个方面。

二、能源效能提升法律体系亟待完善

我国能源管理方式仍具有计划色彩，能源投资项目需要重重审批。同时，能源价格主要由政府制定，企业与普通民众难以参与其中，且能源生产总量也由国家掌控，能源行业整体受到的行政干预较多，而相关的法律制度建设却又一直未能实现有效的体系化，使得通过法律全面规制能源行业在客观上不具有可行性。以能源节约为例，被视为是能源节约的基本法的《节约能源法》早于2007年公布，但其具体内容规定上仍存在缺少对公众参与节能的规定，对能源行业中介组织的规定过于空泛，缺乏节能公益基金激励措施的规定等一系列问题。使得该法律颁布内在价值的实现也成为了空中楼阁。同时，到目前为止，《节约能源法》已颁布了将近10年，仍只有此一部基本法律，并未制定配套的专项法律以及实施细则。而具体到专项法规上，我国《矿产资源法》虽提出了矿产资源开采需采取有效的保护性措施，并遵守有关环境保护的规定，《煤炭法》中也提出了“保护性开采”与环境保护设施的建设的“四同时”原则，但这些均为原则性的规定，缺乏对具体操作程序进行规定的配套措施，操作性仍显不足。

法规政策的制定应与社会发展现实以及环境产业部门的需求相一致，且法律制度体系应在层级上具有连续性，内容上具有一致性。首先，作为能源节约领域基本法的《能源节约法》，其重要地位不言而喻。从2007年到现在已将近10年的时间，现在的社会现实与以前相比已是沧海桑田，对该法进行修订成为必然选择。其次，能源节约法律体系的构建应包含各个角度与各个层面，并且涉及到能源开采到最后产品产出的整个环节。在基本法的基础之上，应颁布明确的配套法规，以提升法规适用的操作性。同时，还应以基本法为基础，建立起相关的行业法和市场法。再而，因为基本法不论如何完善都不可能将各种不同行业的特殊性考虑在内。因此，各个部门也应制定符合其行业发展规律的节能法，如建筑领域节能法以及交通领域节能法等。最后，通过立法确立公众参与制度以实现能源效能提升，例如，在进行重大的能源决策之时，要求听证会要有一定比例的普通民众参与，以保障民众的知情权。同时，相应政府机关应在平时就积极做好信息披露工作，通畅普通民众获取相关信息的渠道。此外，赋予普通民众事后监督权，以充分保障公众的参与权。以能源节约为例进行的上述分析，可以推广适用于能源效能提升的各个方面，通过法律体系化的明文规定，使得能源效能的提升拥有了国家强制力作为保障，赋予其更高层次的权威性，也更易于规定的贯彻落实。

三、政府经济激励措施的优化

能源效能的提升要求社会中的企业与个人有意识的提升能源效能，特别是对于作为市场经济活动中重要主体的企业而言，企业需花费大量资金购买相关节能设备、及时治理本企业所造成的环境污染、引进能够提升能源效能的先进技术，以及对本企业员工进行节能提效的思想培训等。而这些花费在能源效能提升上的资金回收时间长，并不能够马上带来实际收益。因此，若没有相应的经济激励措施给予支持，企业自身很难给予能源效能的提升以足够的关注。政府有必要通过构建完善的激励措施，使企业对能源效能提升的需求由外部动力转化为内部需求，促使其自发提升能源效能。

我国政府可以从补贴、税收、政府采购以及促进企业投融资四个方面入手，促进能源效能的提升。首先，政府补贴制度的完善。从投资补贴、产品补贴以及消费补贴三个方面入手，在有效缓解企业短期要收回资金并实现盈利的经济压力的同时，能够鼓励更多企业进入到有利于能源效能提升的领域，此外，实现对于消费者购买意愿的引导，以市场需求导向进一步推进企业对于提升能源效能的重视。其次，税收制度的完善。一方面，推动资源税改革，将能源资源开发中造成的资源浪费与产品生产过程中导致的环境污染均通过税收的方式向企业征收，内化价格外部成本。另一方面，在税收政策上给予节能产品更多的优惠，赋予税收政策充分的灵活性，与节能产品的宣传与推广形成合力，将节能产品推向市场。再而，政府采购制度的完善。政府采购意向有社会导向作用，有关部门应首先依照所采购物品生产企业能源效能的高低不同来制定完善的采购名录，采购时应优先选择名录中产品生产能源效能较高的企业，以有效提升社会在购买相应产品时对能源效能的重视。最后，企业投融资渠道的完善。政府应积极为致力于实现能源效能提升的企业以及相应的金融机构提供信息服务，并鼓励金融机构以及信贷公司为上述企业提供贷款，从而保障资金流通渠道的畅通，有效保障中小企业进行环境投资以及进行有关能源效能提升的研究开发。

四、能源效能提升配套制度的构建

能源效能的提升要成为社会常态，需要相关制度的构建以保障社会中能源效能提升的稳定性。我国现已建立了能源效率标识制度、能效“领跑者”制度以及资源环境生态红线管控三大基本制度，作为推进能源行业效能提升的重要配套制度。

1、完善能源效率标识制度

我国于2004年8月发布的《能源效能标识管理办法》，对于能源效率标识的定义以及能源效率等级的确定方式进行了明确。

我国能源标识制度存在以下问题：首先，现在适用于能源效率标识的产品种类还较少，我国2004年《实行能源效率标识的产品目录（第一批）》（以下简称《产品目录》）到2015年《产品目录（第十二批）》的公布，产品范围主要为家用电器，连工业设备都少有涉及，扩展能源效率标识适用范围的扩展具有现实必要性。其次，现有能效标准尚不能够很好地反映能源行业的现实节约实践，若要对相关的标准进行修改，客观上需要较长的周期，使得标准缺乏应有的灵活性。同时，能效标准在制定过程中为了迎合现实的技术水平，普遍选择设置较低的门槛，很少具有超前性，难以对现有能源企业提升效能起到促进作用。因此，能效标准在制定过程中要注重与社会现实紧密结合，同时要赋予该标准一定的超前性以及灵活性，以达到提升全社会能源效能意识的优良风气。最后，能效标准制定过程缺乏多元主体的参与。我国每发布一批《产品名录》，都会发布与其相配套的各个产品的能源效率标识实施规则，但是该具体规则的制定中缺少相关企业与社会公众的参与，在实际适用中不可避免会出现标准在具体适用中存在落差的情形，积极鼓励各方主体的参与，并将其参与方式制度化，对于最终实现能源效能的提升具有重大意义。

2、坚持能效“领跑者”制度

我国2014年12月颁布了《关于印发能效“领跑者”制度实施方案的通知》，而其之所以能够成为“领跑者”，则是其在同类可比范围内效能最优。产品“领跑者”制度能够促使厂家努力实现所生产产品在能源利用上的最优水平，以实现自身的竞争优势。以此为基础可以直接带动行业效能的提升。“领跑者”指标可以由政府选择在恰当的时机将其纳入能效标准指标体系，从而使其成为强制性标准。能源行业节能标准由静态转为动态，能更好的适应快速发展的社会环境。但由于能效“领跑者”制度在我国实行的时间尚短，适用范围还相对较窄，同时，还存在能效“领跑者”标准制定的科学性不足、标准不统一，以及社会对能效“领跑者”产品以及企业的认知度以及认可度尚显不足等问题。因此，坚持能效“领跑者”制度不容置疑，同时还应以社会现实发展为基础，对制度适用范围进行不断扩展，在满足标准制定科学性的前提下实现标准的体系化，同时在社会生活中通过各种手段对能效“领跑者”制度进行有效宣传，有效提升相关产品以及企业的社会认可度，在“领跑者”的带领下，进入能源效能提升的快车道。

3、坚守资源环境生态红线

我国2016年5月发布的《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》中明确提出要进行科学的红线管控指标的设置，红线管控指标设置的意义在于，要将社会经济活动的开展严格限定在此范围之内，以实现对于资源环境的保护。在对能源财产权利的行使过程中，不可避免的会对环境造成损害。因此，严格坚守资源环境生态红线具有重要意义。首先，在资源开采过程中，坚持适度开采原则，以实现可持续发展，在资源开采的同时注重构建能源资源储备制度，以有效应对可能出现的，包括能源供应突然中断或是能源供应突然出现短缺在内的一系列紧急情况。其次，严守最低能源加工转换效率值。我国能源加工转换总效率在2013年已达到72.96%，虽有进步，但客观上转换总效率仍处于较低的水平。为有效提升能源加工转换效率，针对未达标的企业或者相应的产品，应命令禁止其进入市场，以强制力倒逼企业不断提升能源加工转换效率。最后，重视对环境的保护，生态保护思想应贯彻于资源开发、转换、产出以及使用的整个过程，在生态保护红线内最大程度的实现对环境的保护。

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