周奕 湖南涉外经济学院

本文系2015年湖南省教育厅科学研究一般项目“基于养老需求和养老支付能力下的湖南省养老服务体系构建研究”（编号：15C0799）和湖南省教育厅普通高校教学改革研究项目“基于CBE的民办高校行政管理专业实践教学体系创新研究”（编号：湘教通〔2015〕291号，534号）的研究成果。

摘要:社区居家养老服务是我国养老服务体系的重要组成部分。文章以长沙市749名老年人为调查对象,从服务需求和服务供给两方面入手,对社区居家养老服务的发展现状进行较为全面的研究，并进一步提出了构建三级社区居家养老服务体系，明确社区居家养老发展理念的政策建议。

关键词:社区居家养老服务；服务需求；服务供给；政策建议

一、问题的提出

    随着家庭养老功能的日益弱化和机构养老的供给不足，再加上大部分老年人由于经济和情感上的原因不愿离开熟悉的社区环境，老人更希望在家里而不是在养老机构接受服务，社区居家养老便应运而生。社区居家养老是以家庭为核心,社区为平台,以社会养老服务网络为支撑,以养老保险制度为保障的一种养老模式，是家庭养老与社区化养老服务相结合的复合型养老服务方式。

目前,各地开展的社区居家养老服务提供的服务比较单一，由此所提供的养老服务内容与老年人的实际需求之间存在一定程度的差距。由于地区、年龄、经济收入、健康状况、子女数量等多种因素的制约，老年群体存在着不同的养老需求，一刀切的居家养老服务已经无法适应老年人的差异性需求。社区居家养老服务作为社会化养老的必然趋势，能否满足老年人不同层次和水平的居家养老需求,也是决定社区居家养老服务是否可以真正发挥作用，承担社会化养老重担的关键因素。本文从老年人对社区居家养老服务的需求和服务供给两方面入手,对社区居家养老服务的发展现状进行深入的研究，试图探索适合于不同条件、不同层次老年人的多层次居家养老服务体系。

二、数据来源和样本特征

    本文数据来源于作者与湖南涉外经济学院12名本科生2015年4月至2016年2月所作的实地调查。调查选取了长沙市岳麓区和开福区的800名60岁以上老年人进行问卷调查。调查采用随机抽样和典型调查相结合方法，样本总体上具有较强的代表性。为了确保信度和效度，本次调查主要以结构化问卷为主，并辅以深度访谈为补充，共实地发放问卷合计800份，回收有效问卷749份，有效率为93.63%。

    调查样本基本特征：(1)样本来源：城区436人，占58.2%；农村313人，占41.8%。(2)性别结构：男性399人，占53.3%；女性350人，占46.7%，性别比例大致均衡。(3)年龄结构：60-64周岁178人，占23.8%； 65-69周岁156人，占20.8%；70-74周岁153人，占20.4%；75-79周岁150人,占20.0%；80周岁及以上112人,占15.0%，各年龄结构比例大致均衡。(4)文化程度：未受过正规教育和小学文化程度的老年人是主体，占71%；中学文化的占23.9%；大专及以上文化的占5.1%。(5)婚姻状况：已婚有配偶49.7%，己婚丧偶41.3%，离异1.9%，未婚7.1%。(6)子女数量情况：无子女13.8%，独生子女13.8%，两个子女25.5%，三个子女24.7%，四个子女及以上22.7%。(7)60周岁之前的主要职业：务农49.7%，企业职工17.4%，党政机关及事业单位职工4.3%，灵活就业人员15.6%，个体经营者1.2%，其他职业11.8%。

    社区居家养老服务供给情况的资料通过访谈法获得。2016年3月2日至3月25日，项目组成员对岳麓区的23位居家养老服务员进行了访谈，其中10位采用个别访谈，13位采取集体访谈。调查内容是主要是居家养老服务人员的个人情况，包括文化程度、收入、工作时间、工作内容、技能培训等。同时，还对岳麓区的街道办事处、居委会、养老服务机构的负责人和工作人员进行了访谈。

三、研究发现

（一）社区居家养老服务是老年人养老方式的主要选择，但政策供给不足。

本次调查中,将养老方式分为社区居家养老和机构养老。调查显示，老年人选择社区居家养老方式的比例为76.5%，选择机构养老方式的比例为23.5%。在选择社区居家养老方式的老年人中，46.5%是为了在熟悉的家庭和社区环境中安享晚年，29%是为了帮助子女料理家务、照顾小孩，24.5%是由于对机构养老的不信任，可见社区居家养老确实既可以充分利用现有的家庭物质资源，又迎合老年人对“家”的感觉和“落叶归根”的传统，有利于老年人的身心健康，而老年人的居家养老意愿客观上为发展社区居家养老服务创造了条件。

    尽管绝大多数老年人选择居家养老服务方式，但目前政策供给却严重不足。据调查，各地由政府承担责任的服务对象仅仅限定于特困、特殊的极少数老年人群，例如，长沙市规定对本市户籍且住市内五区：年满70周岁的散居“三无”老人，年满60周岁且日常生活需要半护理或全护理的散居“三无”老人、市级以上劳动模范，可申请享受每月200或300元的政府购买服务。年满70周岁子女不在当地无力照顾的重度残疾老人；年满60周岁且日常生活需要半护理或全护理且子女不在当地（长沙范围内）的低保老人；年满80周岁，本人月收入低于上年度本市职工最低工资标准的空巢老人或子女残疾的高龄老年人，可申请享受每月100或200元的政府补贴服务，对以上援助服务对象，由各区根据其服务需求和调查评估结果发放一定数量的服务券，由居家养老服务中心（站）提供以日常生活照料为主的上门服务和白托服务。^①这一政策规定意味着大量有服务需求有一定的经济来源，有一定购买居家养老服务能力或购买能力较低，又不符合政府为其购买服务资格条件的老年人将被排斥在居家养老服务之外，或不能充分满足其服务需求。

(二)认知度城乡差异明显，有效利用该服务人员的比例很低

    调查发现,样本总量中有75.9%的农村受访者对社区养老服务表示“不了解”,这可能与社区养老服务建设在农村地区还处于起步阶段,大多数农村老人对其还不了解，从而一定程度上导致对其需求意愿较低。而在城市受访者中只有36.2%的老年人表示对社区居家养老完全不了解。虽然城市社区中大部分老年人知道该项目存在，但对其具体内容却不清楚，只是简单认为其相当于一般的家政服务，正是由于社区老年人囿于传统观念和对该项目的不了解，从而使得社区居家养老工作不能较好的开展，因而该项服务利用率并不高。目前的居家养老服务实际供给只满足了极少数老年人的有限需求。长沙市的社区居家养老服务工作自2008年开始试点，2010年在全市五区四县全面推开，目前已在城区每个街道、社区都建立居家养老服务中心，并建成农村幸福院424所，但目前享受政府购买居家养老服务的大约有7000人。据长沙市民政局提供的权威资料显示，截至2015年，全市超过60岁的老年人口119.4万人，老龄化率逼近16.5%。相对于近百万老年人来说，7000人实在是太少了。

① 长沙市人民政府办公厅下发的《长沙市人民政府办公厅关于推进城乡社区居家养老服务工作的实施意见》

(长政办发〔2009〕13号)

（三）居家养老服务项目需求呈现多样化，而实际供给较为单一

   调查发现，老年人对社区照顾和服务有着一定的需求，尤其是城市的老年人，由于经济来源更有保障、养老观念更为前卫，相比农村老人而言需求更甚。而老年群体的消费需求呈现多层次、多样化的趋势。据调查数据显示老人在生活需求上除家政服务、健康检查等基本项目服务外，不少老年人有包括政策咨询、医疗保健服务、应急救援服务、文化教育服务、精神慰藉等方面的需求。其中政策咨询占1.5%、医疗保健服务占13.6%、应急救援服务占7.5%、文化教育服务占11.5%、精神慰藉占12.7%。但我们在调查中发现，目前社区居家养老服务的内容较为单一，53.2%社区居家养老的服务内容多以家政服务为主。只有少数的社区居家养老服务中心有多功能老年活动室、阅览室、室内外健身器材、休息室等供老年人开展各项活动，但这些服务仅仅只占了0.2%。同时，社区也缺乏配套服务设施为老年人提供服务，社区现有基础设施功能不完善。有的社区图书馆规模小库存少，种类不齐全无法满足社区居民需求；有的社区健身设施极不齐全且设备陈旧；有的社区甚至连最基本的社区活动中心都不能最有效的投入使用，社区层面的医疗网点(卫生服务站)条件也一般，设施设备不全，其医疗所拥有的技术也不适应居家医疗服务的需求。调查数据显示，调查对象认为所在社区缺少老年人活动场所的：城市为38.2%，农村为28.3%；认为所在社区缺少医疗资源的：城市为36.7%，农村为28.3%；认为所在社区缺少养老服务队伍的：城市为47.7%，农村为31.5%；认为所在社区缺少老年食堂的：城市为57.7%，农村为20.3%。

（四）有偿居家养老服务潜在需求大、可支付水平总体较低，存在差异化

   调查显示不同收入、不同教育程度、不同职业背景、不同健康状况的老年人对居家养老服务都存在刚性需求。大部分老年人表示，如果提供一些收费性的居家养老服务项目，愿意自己出钱购买服务。尤其是月收入较高、教育程度较高、在党政机关和事业单位工作的老年人群体分别有接近或超过35%的老年人能接受每月500至600元的服务价格。不过，当前老年人有偿服务的价格承受能力总体较弱。在愿意接受有偿服务的老人中，价格承受能力主要集中在每月300元以下，共占76.9%，其中每月100元以下的占62.3%。只有不到12%的老年人能够承受每月300元及以上的价格，尤其在生活完全自理的老人中，只有6.9%能够承受每月500元的价格。这可能是受老人收入和消费观念的制约，如果服务价格低的话，老人愿意购买，如果服务价格超出老人的承受能力，则只要身体允许，老人就选择自己来做。由此可见，老人在选择是否购买居家养老服务以及购买什么档次的居家养老服务时会在对服务的性价比进行衡量之后做出决定。同时，调查中发现农村老人对社区居家养老服务的支付水平基本上都集中在100元以下,这一比例竟高达91.8%，受访者的平均支付水平仅为63元/月。除了经济收入较低、消费偏好等因素外，农村老人认为社区居家养老服务属于政府的公共事业,理应由当地政府出资建设并向老人低偿甚至无偿提供，从而使得受访者的支付水平偏低。

四、政策建议

（一）构建三级社区居家养老服务体系

    在系统分析社区居家养老服务需求和供给的现状后，本文作者提出促进养老服务体系发展的政策建议——构建三级养老服务体系。一级：以CCRC社区的高端养老服务社区；二级：以社区服务和居家养老为基础的城市社区服务中心；三级：乡镇村健康养老服务站。

    城乡社区组织都应该积极建立居家式的服务中心和健康养老服务站，为不同类别的老年人提供生活照料、休闲娱乐、老年医疗等各种服务。一方面社区要在力所能及的情况下为生活困难的下层老人提供必要的养老服务，由政府通过购买服务的方式免费提供，特别是日常照料、家政服务、医疗服务等服务需求，是这一层级老年人的基本服务需求，城乡各级社区养老服务中心要承担这些基本养老服务供给。另一方面，针对中下层或中层老年人，要充分利用社区充足的人力、场地等资源为老年人提供各种适当收费的居家式养老服务，使家庭养老在社区的支持下更加完善，这是社区社会化服务的重要组成部分。最后还可以针对上层和中上层老年人的能力和需求兴建高端养老服务社区，为老人全面提供养老、休闲、度假、养生服务。

（二）明确社区居家养老的发展理念

    第一，扩大服务对象。居家养老服务的对象应是适度普惠，要面向所有老年人，将所有老年人都纳入居家养老服务范围，对购买力不足的老年人要确保其基本服务需求，而不是极度苛刻的“补缺性”——仅局限于贫困老人、高龄老人等极少数老人。

    第二，丰富服务项目。居家养老服务的项目应是“全面性的”，要根据不同老年人的实际需要提供多层次全方位的服务，不仅提供生活照料方面的服务，还应提供医疗护理、精神慰藉方面的服务，也应提供社会参与（志愿者活动、文体活动）方面的服务。

    第三，创新供给机制。居家养老服务的供给机制应是以社区为平台，政府供给、市场（社会）供给和家庭供给相结合。居家养老的服务内容很丰富，不是单纯的家政能解决的，需要专业社工的参与。而目前，老年人购买居家养老服务的消费意识尚未形成，我们在调查中发现除政府购买服务外，家庭购买社区养老服务的比例非常低。真正实现社区居家养老，应该由政府主导，推动和鼓励企业与社会组织实施品牌战略，形成品牌化、规模化、连锁化的居家养老服务企业，增加其对老年人的吸引力，提高居家养老服务的有效供给。

参考文献:

[1]高灵芝,刘雪. 供需适配角度的城市居家养老服务研究[J]. 南通大学学报(社会科学版), 2012(5):63-73 

[2]杨巧军,周奕. 城市社区居家养老服务问题研究——以长沙市开福区为例[J].企业导报,2016(2):

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[4]黄俊辉,李放,赵光.农村社会养老服务需求评估--基于江苏1051名农村老人的问卷调查[J].中国农村观察,2014(4):29

[5]董春晓. 福利多远视角下的中国居家养老服务[J]. 中共中央党校学报[J],2011(8)：81-83