——基于财政制度高级化的视角

谢京华  杨阳 浙大宁波理工学院

基金项目：2021年度浙江省社科联研究课题《浙江省推进房地产税改革的关键机制创新构建问题研究》（2021B15）的阶段性研究成果。

摘要：房地产税概念从提出肇始，就成为与高房价相伴随的热议话题。要深刻理解房地产税的改革动因，就必须要穿透房地产税和高房价的表象，深入财政体制的内核，深入探究财政经济的内在机理，得出客观、科学和有效的认识。本文通过对1990年代以来中央地方财政数据的统计分析，提出房地产税改革与房价的宏观调控没有必然联系，本质是中国现行财政体制改革调整的结果，对房地产税改革问题的研究要聚焦于财政体制改革的视域。房地产改革在完成财政体制优化的战略目标的同时，也能够通过三大机制实现对房价的间接、有效的干预。房地产税改革作为中国财政制度转型升级、高质量发展的创举，也必将成为中国财政制度走向高级化的里程碑。

关键词：房地产税改革；房价有效调控论；财政体制优化论；财政制度高级化

房地产税概念一经提出，与房地产税密切相关的财政经济概念喷涌而出。诸如房价高启、土地财政、土地出让金、营改增改革、地方政府债务危机等专业词汇密集地出现在公众媒体、理论研究和政策发布中。其中，特别引人注目的是主流媒体宣传中的“房价有效调控论”观点，突出强调房地产税与高房价的关系，认为房地产税是抑制房价过快增长的有效税收政策工具，可以在增加地方财政收入的同时，从而实现“房住不炒”的政策目标。本文认为房地产税概念的提出和改革的推进，如果仅仅理解为是为调控高房价、抑制投机而采取的创新手段，是严重曲解和误读财政体制改革顶层设计的立意和方向。当前的理论和政策研究必须对这一重大的理论问题进行深入的剖析。

一、房价论的逻辑悖论及其负面影响

房地产税改革是为了调控高房价的观点可以命名为“房价调控论”。这一观点内在的逻辑存在重大悖论：混淆了高房价与房地产税之间的关系，既不利于房地产税的创建，也不利于房价的调控。具体而言：

其一，房地产税的课税税基指选择失当。房地产税的税基是房地产持有环节的资产价格，高房价是房地产在交易环节的交易价格，资产价格和交易价格本质不同。房地产税的征收税基按照法定原则应当是资产价格，而非交易价格。这一基本原则应当纳入房地产税法的框架。持有环节和交易环节的价格存在不一致是正常的情况，但选择不当的标准不利于房地产税体系构建。

其二，房地产税与房价的因果关系颠倒。从经济活动的时间顺序上而言，房地产税是资产持有环节的税负，是在房地产计税价格的基础上按照计税时间区间乘以对应税率测算的结果。因此，房地产税是房价的结果，而非房价的原因。造成认知误区的根本原因是，“房价论”逻辑下的房地产税是商品税制的结果，而非真正意义上的财产税。

其三，房地产税的调控造成多输的局面。房地产税如果按照“房价论”的逻辑进行调控，房地产市场中的参与主体，政府、开放商、银行、中介、购房人都会受到负面影响。假定房地产税征收真的如愿能够抑制房价操作、甚至降低房价，那么房地产市场的理性反应情景是：开放商售房价格下降，购房人购房预期下降，银行房贷业务萎缩，中介流转业务萎缩，政府土地和税收收入下降。房价过度下跌或波动，带来的都是房地产市场参与主体利益多输的窘境。

综上所述，房地产税改革的逻辑如果遵循“房价调控论”的思路，将会导致房地产税改革的推进出现重大的方向性误判和功能性失灵。换而言之，房地产税对房价调控有效必然走向房地产税制度功能被短期政策化的反面。房地产税改革必须跳出“房价调控论”的逻辑陷阱。

二、房地产税改革的财政体制性原因

1.1994年增值税改革

1994年增值税改革是根本原因是1980年代的“放水养鱼、放权让利”的财政体制改革导致中央地方财政收入结构的倒置，引发了中央政府实施宏观调控效能的下降。因此，1994年时任总理朱镕基同志推动了增值税改革，将中央地方财政收入的结构重新调整为均衡状态，为其后的20年的经济体制改革奠定了稳固的财政体制基础。在表1中可见，1993年中央财政收入的占比降到了历史最低点的22.02%。中央财政完全丧失了对宏观经济调控的财力保障。因此，增值税改革不是单纯的技术性优化，而是源自于财政体制深层次原因的调整。经过1994年的增值税改革，当年中央财政收入的比重回调到55.70%，恢复了中央地方财政收入的稳态结构。

表1 1990-1994年中央与地方财政收入及其比重 （单位：亿元，%）

2.2016年“营改增”改革

自1994年增值税改革后，中央地方财政关系进入了一个相对稳定但充满博弈的发展阶段。在增值税成为中央地方共享的主体税种后，地方财政的主体税种——营业税收入及非税收入开始快速增长，导致增值税在财政收入中的主体地位逐步被弱化。在表2中，中央财政收入的比重呈现出“先降后升再降”的变化趋势，并且这一趋势从2011年突破50%的临界水平后，开始呈现出剧烈下降的态势。2016年中央财政收入比重降低到45%的历史最低水平（1995-2016）。“营改增”改革的实施是财政体制再次回调的重大改革举措，反映出中央对财政收入央地比重结构纠偏的高度关注和强力干预。

表2 1995-2016年中央与地方财政收入及其比重（单位：亿元，%）

3.地方税体系重构

“营改增”改革的思路是将营业税并入增值税，营业税的地方财政收入部分缺口，由增值税分成增量和中央财政转移支付弥补。由于营业税在传统的地方税体系中的地位极其重要，改革后地方税体系的主体税种缺失，但财政转移支付只能短期支持地方财政收支平衡。从2016年“营改增”改革后，由于国内外经济形式的持续低迷，中央地方财政收入的比重结构事实上没有得到根本扭转。以税收收入和非税收入为主体的财政收入因大规模减税降费政策的实施，央地财政收入的比例结构保持在历史地位徘徊。为了保障地方财政的稳定运行，中央财政并未对地方财政收入既有的比重结构进行进一步的调整。客观上而言，此举为地方税体系的重构创造了难得的机遇。地方政府可以在地方税体系重构的改革过程中获得宽松的创新和试错空间。

表3  2016-2020年中央与地方财政收入及其比重（单位：亿元，%）

4.中央地方财政收入比例结构变化的学理分析

从1990年到2020年的中央地方财政收入比例结构的变化趋势来看，当中央财政收入比重低于地方财政收入比重时，财政体制的结构性纠偏机制就会启动，恢复中央财政收入占绝对优势比重的稳态。这一结构性纠偏机制发生的规律是确定无疑的。从2012年到2020年，两次中央地方财政收入比重的结构倒置都触发了财政收入结构性纠偏机制，表现形式为两次重大税制改革。

图1 1990-2020年中央与地方财政收入比重变化图（单位：%）

2016年“营改增”改革后，中央地方财政收入的比重结构一直未能调整恢复中央财政绝对优势比重的基准，有两个重大的原因：

其一是国内外宏观经济的长期低迷倒置财政整体的增长放缓，“营改增”改革的时机选择存在效应滞后。因此，营业税并入增值税改变了改革前的中央财政收入的税源基础，但由于宏观经济环境的下行客观上影响了财政收入增长的幅度，因此没有立刻显现出中央财政收入比重上升的结果。

其二是地方财政的主体税种撤并后，地方财政的支柱性税种缺失，导致地方财政收入的可持续增长没有税源基础。客观上倒逼地方政府加快推进“费改税”改革和地方税体系的重构，将长期游离于规范化预算管理的非税收入逐步纳入地方税收体系。未来，“费改税”改革和地方税体系的重构的重中之重就是房地产税改革。

三、中央地方财政间关系的基本原则

深刻理解房地产税改革的财政体制内因，必须建立对现代财政的系统性思维，明确三个重大的中央地方财政关系的基本原则。具体而言：

1.中央财政收入的绝对优势比重原则

中央地方财政关系中最重要的是比例关系，即中央财政收入要占到全部财政收入的绝对优势比重。只有中央财政收入占到绝对优势比重（大于51%），才能保证中央政府在实施宏观调控的过程中有充足的财力保障。

2.中央财政对地方有效转移支付原则

中央财政获得全部财政收入的绝对优势比重，并不是中央财政层面列支支出，而是要遵照财政均等化原则对全部地方财政的财力测算，通过实施有效的财政转移支付，保障地方财政财力能够满足均等化公共产品供给需求。

3.地方财政收入增长和动态平衡原则

尽管在现行的财政体制下，地方财政收入增长的路径受到约束，但绝不是扼杀地方财政的高质量创收和可持续发展。财政体制的改革优化需要地方财政具有收入增长的内动力，但必须是在中央财政可控范围内实现动态平衡。

四、房地产税发挥保房价稳、预期功能的作用机制

房地产税改革是财政体制发展自我迭代、更新的必然结果，是中国步入中等发达国家行列的大势所趋。房地产税与房价之间客观上也存在关联关系，只是这种关联关系是由复杂的财政体制机制作为中间媒介才得以建立起来。房地产税对房价的影响可以通过产权、价格和体制三方面的作用机制来建立联系。

1.产权的确权机制

房地产税改革作为真正意义上的财产税改革，可以在“以税确权”的财政体制机制创新上迈出实质性的步伐，推动土地批租制度向土地收益权共有制度转型。土地收益权共有制度是指土地产权构成中，土地所有权属于国家，土地及其附属的房产使用权等产权属于房地产产权人，房地产的资本增值性收益在国家和个人之间进行合理的分配的制度设计。中国的基本国情决定了既不能走传统的“绝对公有”的房地产产权制度设计的老路，也不能走“绝对私有”的歧路。房地产资产收益合理永续分配的重要手段就是房地产税。通过房地产税改革，明确了国家保护产权人房地产产权权属的承诺，为房地产经济发展预期的稳定奠定了坚实的产权制度基础。

2.价格的形成机制

房地产价格的形成机制对房价波动的影响至关重要。而房地产税是在房地产持有环节永续征收的财产税。根据博弈论中无限次博弈导致交易可以最大化避免机会主义逐利动机的原理，征收房产税可以促进房地产价格的稳定、有序波动。就具体的价格形成机制而言，房地产税的征收要求计税的房地产价格必须考虑多元的价格标准。在房地产税制设计中，一个房地产单位缴纳房地产税的计税价格应当是“五位一体”的加权平均价格。除首次购房格价、银行抵押价格、二手交易价格等由市场决定外，资产抵押价格和政府回购价格则由政策决定。房地产税的计税价格必将成为房地产资产定价的重要基准，能够强力缓冲房价超跌或超涨等意外冲击。

3.体制的稳定机制

从财政体制的角度来看，中央政府对具体税种设计原则的把控，不仅要关注税收收入的绝对数量，更要关注税收收入的结构平衡和运行透明。自“增值税改革”、“营改增改革”之后，地方税体系在亟需重构主体性税种的同时，也需要通过新的主体性税种的创建取信于中央财政，即在获得最大化税收收入的同时，实现央地政府间财政体制协同成本最小化目标。房地产税由于其税源的资本化属性，天然就有满足地方和中央两个层面财政治理需求的能力。房地产税制确保了中央财政对地方财政运行的低成本监督和有效的宏观调控。未来的房地产税改革将打造出“税收法定、中央监督、金融媒介、市场主导、一城一式”的创新税制，彻底跳出房价调控和市场预期“一抓就死，一放就乱”的恶行循环。

五、房地产税改革是财政制度高级化的必由之路

基于财政体制改革历程和基本原则的阐释，本文提出房地产税改革是中国经济社会发展的大势所趋，是中国财政制度高级化的战略转折点和关键抓手。

1.财政制度高级化的内涵界定

财政制度是一国经济运行的基础性、战略性经济制度设计，其发展水平是经济社会发展水平的重要外在标志。当中国经济社会发展逐步迈向中等发达国家水平时，财政制度的高级化成为应有之义。财政制度高级化的考察可以从三大支柱的角度出发进行判定。对财政制度高级化的界定可以表述为：财政体制高级化、税收制度高级化和财产制度高级化。

（1）财政体制高级化的发展方向

财政体制高级化的标志是政府间财政关系的协同成本最小化和效能最大化。这里需要明确的一个重要思想是高级化不是终极化，高级化是一个不断优化、完善和扬弃的演化过程。具体而言，有三个方面的工作重点：一是财政收支的监督机制由“黑箱+事后”模式转变为“白箱+事中”模式；二是财政经济从低水平稳态演进为高水平稳态，财政收支平衡兼顾短期平衡&长期平衡、结构平衡&系统平衡、局部平衡&全局平衡；三是财政体制刚性，表现为中央高度权威，地方充分活力，媒介平滑高效。

（2）税收制度高级化的转轨路径

税收制度高级化的重要标志是一国的税收制度从商品税制主体向所得税制主体转型。我国的税制制度建设缘起于经济社会发展落后的基础上，长期以来是以商品税类做为税制主体。现行税制中的所得税类和财产税类在制度设计上呈现为强烈的商品税同化效应，导致所得税制和财产税制难以发挥出各自本源的经济效应。随着中国经济的快速成长和开放格局的持续扩大，与发达国家主流的所得税、财产税为主体的税制并轨成为大势所趋。

（3）财产制度高级化的发展方向

党的重大发展方略提出“大力提升人民群众财产性收入”。财产制度是财政制度的基础架构，“有恒产方有恒心”。财产性收入将是未来中国经济发展在收入分配中的着力点。当前提出的“共同富裕”、“三次分配”等重大的改革事项都是与财产制度密切相关，是财政制度高级化的内在要求。财产制度高级化有两个重要的标志：其一是人民群众的私有财产和财产性收入不断增长；其二是财产税成为地方财政收入的重要来源。

2.房地产税改革的重大机制创新

房地产税改革既是财政体制改革的必然结果，也是推动财政制度高级化的重要动力。之所以做出这样的判断，原因有三个方面：

一是房地产税是解决当前财政体制中中央地方财政关系关键阻点的有效政策工具。当前的中央地方财政关系在两次重大税改后，矛盾的焦点聚焦到土地出让金为代表的非税收入税收化问题上来。土地财政是双刃剑，既造就了地方经济增长和财政增收的显著成果，也带来了地方政府负债诱发金融系统风险的暗雷。加快房地产税改革将成为化解地方政府债务风险、重构地方税主体税种、优化中央地方财政关系的重要工作抓手。

二是房地产税是修正中国税制建设中商品税同化效应的有效政策工具。中国税制如果实现高级化，就必须通过新的税种创建对冲商品税同化效应，还原所得税、财产税的本源属性，构建一个三大税类功能各异、系统平衡的现代税收制度。房地产税是真正意义上的对冲商品税同化效应的第一种财产税。其改革的深远影响不仅会作用于财产税类，更将深度影响所得税类，从而推动中国税制朝向高级化风向大踏步迈进。

三是房地产税的创建是中国财产制度的大事件。自1998年住房市场化改革以来，房地产的私人财产属性在国家经济制度，特别是财政制度的设计框架内没有给予明确的界定。商品房的70年产权问题成为困扰房地产市场健康发展和人民群众财产权利归宿的难题。房地产税的征收将隐性的非税收入转化为正式的税收收入，在财政制度上宣告了人民群众对房地产资产的财产权利，也为地方政府获取阳光、透明的财产税收入奠定了坚实的制度基础。

六、总结与展望

房地产税改革是基于财政体制优化调整的原因，而非房地产价格调控。做出这一学理性判断是基于中国近20年来的财政收入变化趋势、两次税制改革和央地财政关系基本原则等重大影响因素的系统考量。随着中国经济社会发展的长足进步，现有财政制度改革朝向财政制度高级化方向演进将是大势所趋。房地产税是在恰当的时间节点、经济侯况、国家战略条件下提出的，具备全面推动财政制度高级化的强大功能，必将成为下一阶段财税体制改革的热点，为重构地方税体系、保房价稳预期、增加财产性收入、实现共同富裕等一系列重大的国家治理目标提供有力的支撑。

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