范温萍 许敏 南京工业大学经济与管理学院

基金项目：国家社科基金重点项目“基于战略协同与激励相容的高校科技创新绩效提升研究” （19AGL009）

摘要：我国财税制度的发展一直同国家的建设与发展密切相关，经多年探索，已逐步构建起适应现代化经济体系发展需要的财税体系，并在经济发展和国家治理中发挥了显著的作用。梳理我国财税制度的发展过程，归纳演进特点及经验启示，有助于在新发展阶段下推进立足中国国情、体现中国特色的财税体制改革。

关键词：财税制度；发展过程；经验启示

财税制度自探索、建立、成熟和不断完善，一直紧跟中国社会发展变革的脚步，是经济体制改革的先行军及突破口，发挥了基础性和支撑性的重要作用。财政是国家履行各项职能的基本工具，聚集着各种社会利益矛盾^[1]，财税改革作为关键且重大的基础性改革，必须同经济体制改革相适应，服务于整体改革进程，从而推动我国经济健康发展，增强政府宏观经济调控能力^[2]。面对中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，有必要回顾我国财税制度的发展历程，梳理重大财税政策的出台背景和制定过程，以利于客观分析问题及总结历史经验，更好地发挥财税制度在优化社会资源配置、促进我国经济发展等方面的作用，为全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴中国梦提供强有力的支持和保障^[3]。

一、我国财税制度改革发展历程

（一）改革开放前（1949-1978年）

1.新中国税制体系的初步建设

新中国成立后，我国开始了对建立新中国税制体系的探索。经政务院批准，1949年11月召开了第一届全国税务会议，会议以统一全国税务为主要议题，起草了各级税务机关的组织规章，制定了统一税法。1950年1月发布《关于统一全国税政的决定》，并附发了一系列条例和规章，对新中国的财税政策、税收工作和税务机构做出了明确规定，统一税种，建立起全国统一的财税体系。经过这次整顿，新中国的财政状况得到明显好转，为经济全面恢复创造了有利局面。

2.1958年税制改革

我国社会主义改造此时已基本完成，本着简化税制的思想，1958年对工商税制进行了一次大规模改革。1958年9月公布了《工商统一税条例》（草案）和《工商统一税条例施行细则》（草案），改革的主要内容包括简化征税办法、合并税种、适当调整税率等。在调整工商税制的同时，为了巩固农业合作化，1958年还颁布《农业税条例》，开始实行农业税改革。

3.1973年税制改革

在1958年工商税制改革基础上进一步简化，将向企业征收的工商统一税及其附加、屠宰税等五类税合并为工商税。税种合并后，原有的税目和税率数量随之大幅度减少。经过改革，国营企业只需缴纳工商税、集体企业只需缴纳工商税和工商税所得税。以上举措虽然简化了税制，但是处于“十年动乱”大背景，受“左倾”思想影响，改革过于激进和片面，税收的经济调节功能被极大的限制了。

（二）改革开放时期（1978-1993年）

1.两步“利改税”

利改税作为一项重大改革措施，旨在调整国家和国营企业的利润分配关系，主要内容是引入所得税，国营企业不再直接向国家上交利润，而是以缴纳税金的形式上交财政，税后利润留存企业。1981年9月通过《关于改革工商税制的设想》，在上海、广西等地推行利改税试点。1982年12月，第六个五年计划报告中提出要在今后三年加快利改税进程。我国利改税先后分两步进行，1983年开始第一步改革，缴纳所得税逐步取代上交利润。1984利改税第二步开始实施，使得上交利润完全被缴纳所得税取代。经过改革，企业获得了较大的经营自主权，激发了企业活力。

2.财政“大包干”

为了调动地方政府的积极性，1980年起，开始实行“划分收支、分级包干”，划分地方和中央的收支范围，即“分灶吃饭”。地方支出预算由地方政府决定，多余部分上缴财政，不足部分由中央划拨。1985年，又推行了“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制。1988年07月，为了进一步稳定中央和地方的财政关系，改进原有包干制，国务院出台了《关于地方实行财政包干办法的决定》，针对不同地区实行形式多样的包干制。不过在后期，放权让利的财税体制也逐渐暴露出一些问题，地方政府为了增收开始乱罚款、乱收费、打压税费不高的新兴产业、甚至私自挪用财政收入，引发一系列乱象，影响了中央财政收入，中央财政的宏观调控职能被削弱。

3.建立健全涉外税收制度

改革开放后，我国与国外的经济来往日益密切，涉外税收制度逐步建立起来。第五届全国人大第三次会议（1980年）和第四次会议（1981年）先后通过了《中外合资经营企业所得税法》以及《外国企业所得税法》。1983年9月我国同日本签订了双边税收协定，之后又相继同法国、德国、挪威、瑞典、比利时、美国签订税收协议。1987年1月颁布《中华人民共和国海关法》，第五章对关税做出了明确规定。1991年4月出台《外商投资企业和外国企业所得税法》，进一步完善了我国的涉外税收制度，对推进改革开放、维护国家利益、鼓励外商投资等起到了积极作用。

（三）建立社会主义市场经济体制时期（1994-2012年）

1.1994年税制改革

1994年税制改革是一次具有里程碑意义的重大变革，改革的力度、范围和深度在新中国历史上都是空前的。税收制度改革主要围绕以下几个方面展开：建立流转税制；统一个人所得税；统一企业所得税；改革资源税；开征城市维护建设税、农业特产税等；规范税收征管工作。同时，根据财权与事权相结合的原则，改革划分了中央与地方事权，构建起“分税制”财政体制。“分税制”改革通过引入转移支付和税收返还制度，有效均衡了地方财力差异并保护了地方既得利益。分税制改革的推行规范了中央同地方的财税关系，合理划分各级支出范围，强化了分级预算管理。经过此次改革，地方政府积极性被调动，中央财政收入明显提升，基本建立起同社会主义市场经济相适应的财税体系。

2.税制改革的进一步完善

1994年税制改革后，为了进一步完善财税体系，继续推出一系列的重大财税改革。1997年7月发布了《契税暂行条例》；1998年国家税务总局和财政部陆续对消费税做出调整；1999年至2011年间，个人所得税先后经历了五次修改；2000年出台《车辆购置税暂行条例》；2001年1月1日起，船舶吨税开始纳入预算管理；2003年10月颁布了《进出口关税条例》；2006年1月1日起农业税被全面废止；2005年至2006年，我国又先后取消了屠宰税、牧业税；2006年12月通过《车船税暂行条例》；2007年3月出台了《企业所得税法》；2009年1月1日起取消城市房地产税，统一征收房产税；2011年先后颁布车船税法、船舶吨税暂行条例，并调整了资源税暂行条例；2012年起，我国营改增试点正式启动，试点范围不断扩大。

（四）现代财税制度逐步建立（2013-至今）

1.经济新常态时期的财税改革措施

2013年十八届三中全会确立了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，提出建设现代财政制度。2014年6月发布《全面深化财税改革总体方案》，2014年8月《预算法》修正案出台，新一轮财税改革由此开始。2014年7月针对税收优惠政策中存在的问题，国务院开始着手整顿。2016年5月，营改增试点在全国范围内全面推行。2014至2019年间，资源税、关税、个人所得税、环境保护税、烟叶税、资源税、船舶吨税等一系列税制改革等多头并进。在改革国内税制的同时，我国也高度重视对涉外财税制度的完善，体现了我国对参与国际财税治理的积极态度。

2.新形势下的税惠政策

疫情防控期间，为了支持防疫工作，帮助企业尽快复工复产，政府实施了一系列的财税优惠政策，包括：对涉及防疫工作的临时性补助免征个人所得税；对直接用于防疫的进口物质免征关税；纳税人为运输防疫物质提供的运输收入免征增值税；延长受疫情严重影响企业的亏损结转年限；扩大捐赠物质的免税进口范围等。此外，2021年起，我国还在广告费税前扣除、简便优化个人所得税预扣预缴方法、新能源汽车的车辆购置税、关税以及对不发达地区的鼓励类产业企业推行了诸多的税收优惠政策。

二、我国财税制度改革发展的各阶段特点

（一）建国初期：高度集中及独立性欠缺

为了迅速恢复经济、尽快建设社会主义新中国，财政体制在该阶段采用了高度集中、统收统支的管理模式。在企业同国家的利润分配关系方面，企业生产经营所获利润要如数上交财政，企业运营所需资金再由国家拨款。绝大部分的事权和财权都集中在中央，地方只能遵照中央的计划行事，缺乏自主性。经过1958年和1973年两次大规模的财税改革，税制被过度简化，税种数量减少，大量税务机构也被撤销合并，我国的税制结构向单一税制转变。此时税收的作用只是中央筹集财政资金的一种方式，税收的本质作用被弱化。考虑要到调动地方积极性，也采取了一定程度的分级管理和权力下放，但财税制度的主要立足点仍然是平衡财政收支和集中财力办大事^[4]。财税制度改革的主要内容是改革税收立法权，厘清中央和地方之间关于税收政策调整权的划分^[5]。这种财税政策模式完全附属于计划体制，独立性不够，是国家计划体系的组成部分，服务于整体宏观经济调控目标。

（二）改革开放时期：深化改革及创新发展

十一届三中全会的召开标志着中国进入改革开放的新时期，我国的财税体制改革也迎来了深化改革及创新发展的新阶段，原有的单一财税体制格局被打破，两步“利改税”和“分灶吃饭”由此应运而生。国家通过对企业实行减税让利、对地方政府下放财权，极大地调动了企业和地方的积极性，激发了国民经济活力。改革不断探索、逐步深入，大体适应了当时的经济运行状况，财税的职能作用得到了更全面的发挥。财税收入开始持续稳定增长，宏观调控能力明显提升，对贯彻国家经济政策、促进改革开放、调节生产分配关系，起到了推动作用。

（三）“十四大”以后：着力构建社会主义市场经济体系的财税体制

党的 “十四大”后，针对当时我国财税制度中存在的问题，确立了新一轮财税改革的指导思想，即“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系”。伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，公共财政体制框架也得以构建并不断完善，财税体制改革开始步入深水区。1994年财税改革取得明显成效后，改革的覆盖面逐渐从体制内扩展到体制外，改革的着眼点也从以税收为主的财政收入扩展到财政支出，推行了一系列规范政府收支的财税改革。这一时期的财税体制改革基于主要目标及中国国情，在已有财税制度的基础上，结合实践探索，初步建立起适应社会主义市场经济体制的财税体制框架。税制更加规范合理，税负更加公平，对提高财政收入、扩大开放程度、促进经济社会发展，起到了至关重要的作用。

（四）新发展时期：持续优化及创新完善

新发展阶段，我国面临的国内和国际形势更为严峻，经济环境也更加复杂。为了应对这些变化，必须建立与之相适应的现代财税政策，并在国家治理中得到创新性发展，发挥其基础性、制度性和保障性作用。现代化的财税制度不仅要立足中国国情更要放眼世界，不断完善税制结构，强化税收征管，以完善的财税体制科学配置公共资源，由此带动整个社会资源实现优化配置和高效利用，有利于社会公平公正，提高宏观经济的稳定性，从而推进我国经济的高质量发展。

三、我国财税制度改革发展的经验启示

（一）始终坚持社会主义制度不动摇

从我国财税体系的初见雏形，到现代财税制度的建立，中国的财税制度改革历经波折，遇到无数的困难和波折，但始终稳步推进，核心就在于改革一直坚持社会主义制度不动摇^[6]。特别是改革开放以来，财税制度改革脚步不断加快：党的十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”，同年两步“利改税”的第一步开始推行；党的“十四大”的召开推动了1994年税制改革；党的十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点”，开启了新一轮的财税改革。财税改革应当坚持正确的政治立场、服务于国家大局，让改革成果惠及全体人民。

（二）始终扎根中国土壤渐进推进

回望发展历程，我国的财税体制改革步步推进，取得了瞩目的成就。有益启示在于无论任何时期，改革都立足于中国国情^[7]，深入认识并严格遵循财税体制的运行机制，依据客观发展规律的要求来谋划和实施改革。我国是一个历史悠久人口众多的国家，决定了财税改革不能一蹴而就，否则容易犯方向性的战略错误，从而偏离正确的改革路径。我国的财税体制改革必须扎根中国土壤渐进推进，稳步实施各项财税改革事宜,先试点、再推广，稳扎稳打，小步慢走，在实践中发现和总结错误，不断吸取经验教训并加以修正，减少改革阻力。

（三）始终服从和服务于整体改革

财税体制改革是整体改革的重要组成部分，贯通上下，并且始终服从和服务于整体改革。随着中国社会发展进程的不断推进，我国的财税体制也需要做出相应的动态调整^[8]。改革开放后推行的两步“利改税”，同社会主义市场经济体制相适应的“分税制”改革等均体现出财税改革的这一突出特点。以不断创新的财税体制服务于不断发展的市场和国家治理体系，这是从我国财税发展史中获取的重要经验。

（四）始终将顶层设计同基层实践紧密配合

财税体制改革进程，始终坚持顶层设计同基层实践相配合。“分税制”改革中赋予地方相应的税收征管权、房产税的试点等均体现出财税改革对基层实践的重视。2014年2月14日发布的《中国财政政策报告2013/2014》认为，财税体制改革的谋划和研究，要从顶层设计和总体规划着手。只有将顶层设计落到实处，改革才能真正发挥作用；若要想提升改革的落地效果，就必须优化顶层设计^[9]。财税改革既要站在全局高度发挥宏观调控作用，又要充分考虑地方基层利益，将两者紧密配合，推动改革进程向前迈进。

（五）始终重视政府与市场的关系

我国经济体制产业结构等一直在调整升级和逐步完善，促使政府与市场的分工也在不断变化，财税政策作为社会发展的支柱性政策，在正确处理政府和市场的关系中起着纽带和载体的作用。我国财税改革取得显著成效的原因之一，就是在改革的过程中始终重视政府和市场的关系，努力转变政府职能，遵循市场经济规律，在坚持原则的基础上激发市场活力，兼顾效率与公平，充分释放财税政策功效，促进我国经济在日益复杂的外部环境下保持平稳运行。

四、结语

回顾我国财税制度的发展历程，财税改革始终同时代发展的步调相一致。改革中各方面相互协调，层层推进，取得了瞩目的成就。党的十九届五中全会明确提出了建立现代财税体制的目标要求、主要任务和实现路径。“十四五”时期，财税改革也是全面深化改革的重点，在巩固现有财税制度建设成果的基础上要进一步深化拓展，通过厘清政府事权和财权划分、深化税收监管、完善地方税体系、加强政府债务管理、实行预算绩效管理、调整税制结构、强化信息技术应用等措施，提升我国财税体系现代化水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，为实现两个百年奋斗目标提供坚实保障和支撑。

参考文献：

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[2]马海涛,肖鹏.改革开放四十年我国财税改革回顾与展望[J].地方财政研究,2018(11):4-9+19.

[3]楼继伟.40年重大财税改革的回顾[J].财政研究,2019(02):3-29.

[4]项怀诚.中国财政体制改革六十年[J].中国财政,2009(19):18-23.

[5]杨志勇.新中国财政政策70年:回顾与展望[J].财贸经济,2019,40(09):21-34.

[6]白彦锋,罗庆.财税改革40年:回顾、经验与展望[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2018,43(02):73-82.

[7]马海涛,任强,孙成芳.改革开放40年以来的财税体制改革:回顾与展望[J].财政研究,2018(12):2-9.

[8]许敏,董佳慧.新中国70年税制研究的文献回顾与总结[J].会计之友,2019(19):154-159.

[9]徐立凡.财税改革提速须优化顶层设计[J].领导科学,2016(09):21.