高优翔   海南省审计厅

摘要：十八大以来，随着我国经济体制改革的不断深化，国家重大决策部署和有关政策措施的陆续出台，特别是稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的贯彻落实，对政府预算绩效审计的评价也越来越受到社会各界的关注和重视，过去传统的预算执行审计模式己不适应形势的需要。党的十八届四中全会进一步明确了审计监督是党和国家监督体系的组成部分，强调要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，增强监督合力和实效。国家审计作为党和国家监督体系的组成部分，具有预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，是提升国家治理能力的重要力量，是实现国家治理现代化的基石和重要保障。发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，开展对预算执行绩效审计是适应新形势、新常态的必然要求。开展预算执行绩效审计既是市场经济下政府职能对审计提出的要求，也是社会主义民主法制建设的需要；既是促进规范预算管理、提高财政绩效水平内在要求，也是进一步深化财政审计、适应审计事业发展的需要。

关键词：预算执行；绩效；审计

一、预算执行绩效审计的内容

开展预算执行绩效审计，审计机关要围绕党和国家中心工作，依法履行审计监督职责，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的贯彻落实情况，以及公众关注的“三公”经费、会议费事项和楼堂馆所建设等方面进行审计。要紧贴经济社会发展大局，关注人民群众切身利益等重大事项，突出对重点事项、重点部门和重点资金的审计监督，将主要精力集中在事关发展大局、政府领导关注、人民群众关心的重要工作上；充分利用现有的财政监督机制，通过对会计集中核算和国库集中收付的内控制度检查，实现对部门预算执行真实合法总体情况的审计评价。审计的关注点要从政府部门的财务会计帐表转移到政府部门的工作总结上来，更多地运用专项审计调查的方式，将主要力量用在检查评价财政政策目标的有效实现、部门运用财政资金对政府中心工作的支持效果,以及转移支付资金的使用绩效上。

（一）关注行政支出的经济性、效率性和效果性

行政支出是财政支出的重要部分。从经济角度看，降低各种消耗，提高资源的利用率，增加了成本的有效性，必然会提高效益。主要包括行政单位预算支出的合理性，是否按法定预算用途合理使用，以最低的费用取得一定质量的资源，达到预期目标；预算编制是否可科学；设备物资是否有效使用；人员配置是否合理，做到人尽其才、物尽其用；是否贯彻节约原则，有无铺张浪费情况。注重分析年初预算安排行政管理费支出占整个财政预算支出的比重，看其是否合理；分析行政管理费增长率与国内生产总值及财政收入增长率是否协调；分析行政管理人数占总人口的比重，看行政管理人数编制核定是否科学，是否符合精简高效的原则；分析政府集中采购程度，是否达到节省支出的目的。
    行政支出不仅要讲求其经济性和效率性，更要强调其效果性。应从数量和质量两方面进行评价行政机关所提供的公共服务：即预算资金的管理和使用效果是否良好，是否按预算执行；被审计单位管理是否达到了预期的效果；行政活动的数量和质量是否符合预期要求，资源利用的具体方式和手段是否可行有效等。在评价行政机关的绩效时，最主要是要看该部门是否存在其职能的缺位和越位情况，是否相应提供了优质的公共服务产品。

（二）关注投资项目“事前、事中、事后”全过程跟踪审计

随着城市化战略进程的推进，公共投资建设项目资金数额越来越大。公共投资建设项目具有资金数量大，领导关心、社会关注的特点，决策稍有不慎就会造成极大的损失浪费。在这种环境下，如何进一步有效监督国家财政性资金的投资效益和效果，成为各级党委、政府和人民群众广泛关注的问题。同时也是摆在审计机关和审计人员面前的一个严峻课题。只有建立事前、事中、事后一体化全过程审计监督制度，才能有效、敏锐揭示风险，防范问题的发生，保证重大决策事项朝着目标顺利进行、公共资金按照用途规范使用，及时反馈经济活动进程及效果。投资项目的预算执行情况审计要以经济效益和社会效益为突破口，实行事前预防、事中控制、事后问责全过程跟踪审计。事前审计能够评估经济事项是否经过科学决策，是否健全内部控制制度，是否建立风险控制机制，揭示管理的薄弱环节，促进建章立制，将防范风险关口前移，保障经济活动正常开展和资金安全及有效使用；通过事中审计，发现经济活动运行过程的漏洞和问题苗头，及时向决策者或管理者反馈，并提出改进工作、解决问题的建议，纠正偏差，达到控制的目的；通过事后审计，发现和处理问题，评价履行责任情况，追究责任警示后人，完善规章亡羊补牢。

（三）关注转移支付资金，促进公共资金安全高效使用

预算执行绩效审计要关注转移支付等公共资金分配使用。严防贪污、浪费等违法违规行为，确保公共资金安全，把绩效理念贯穿于审计工作始终，密切关注财政资金的存量和增量，促进减少财政资金沉淀，盘活存量资金，推动财政资金合理配置、高效使用。围绕中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，重点对“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面进行审计。促进厉行节约和规范管理。对转移支付资金的审计，一要看转移支付支出是否规范，是否符合市场上公共财政支出的要求，是否以实现公共服务均等化为目标；二是一般性转移支付的数额确定依据是否科学；三是要看专项转移支付是否按照支付标准和分配方法，以减少转移支付中的盲目性和随意性，使补助的透明度得以提高，确保财政资金高效运作；最终要看转移支付资金所发挥的社会效益如何，能否起到平衡作用，促进经济社会均衡发展。 

（四）关注民生资金安全，维护社会稳定

维护群众利益，关注民生安全，这是审计机关的职责所在。审计机关应充分认识新时期稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施贯彻落实的重要性，把维护好落实好人民群众切身利益作为新形势下审计工作的出发点和落脚点。审计工作要围绕党委政府的总体部署，结合本地实际，坚持全面审计、突出重点，切实加强对“三农”、社会保障、教育、文化、医疗、扶贫、救灾、保障性安居工程等重点民生资金和项目的绩效审计，做到全覆盖不留盲点，确保民生政策落到实处。着重关注相关政策的执行情况及其效果，重点关注相关资金是否健全，资金分配使用是否合规，程序是否公开透明，有无挤占挪用、克扣截留、虚报冒领，是否存在损失浪费等问题。

（五）关注生态环境安全，促进生态文明建设

预算执行绩效审计要在履行国家赋予的经济监督职责过程中，通过开展“三农”资金、土地、矿产等自然资源以及大气、水、固体废物等污染治理和环境保护情况的审计，深入分析财政投入与项目进展等情况，关注生态资源环境等经济和社会发展中种种不协调的问题，推动惠民和资源、环保政策落实到位，促进经济、人口、资源、环境的协调发展。近几年，党中央、国务院采取了一系列支农惠农的重大政策，预算执行绩效审计应着重关注国家投入的资金是否及时足额到位，资金使用效益如何，各项政策措施是否有效落实。
    二、预算执行绩效审计的方法

（一）工作方法

1.加强审计信息化建设，推行“网络化预算执行绩效审计”工作方法

以预算执行审计为载体，统一审计工作目标，推行“网络化审计”工作方法，建立全省审计机关网络沟通和指挥的平台，探索以在线审计、实时审计为特征的联网审计系统，改变目前以手工作业为主的审计方式，提高审计机关在信息化条件下实施审计监督与评价的能力；逐步实现审计过程的三个转变，即从单一的事后审计转变为事后审计与事中审计、事前审计相结合，从单一的静态审计转变为静态审计与动态审计相结合，从单一的现场审计转变为现场审计与远程审计、非现场审计相结合。努力形成省以下审计机关协同作战的实体网络，实现审计机关之间上下联动，审计资源和成果共享，真正落实十八届四中全会关于“强化上级审计机关对下级审计机关的领导”，实现上下级审计机关“一盘棋考虑”的审计监督网络，充分利用审计机关已与财政部门数据联网的有利条件，对部分重点部门、重点资金的预算执行实行日常监督，将监督关口前移，真正做到“守土有责”，不断发挥常态化审计监督的威慑力。

2.改变传统审计方法，从事后审计为主向事前、事中审计为主转变

在财政支出中，建设性项目的事前预算、可行性分析，经常性支出的定额控制等内容对公共财政支出的绩效影响更大，预算执行绩效审计应该突破单纯的、事后审计的传统方式，转移到事前、事中审计上来，既要对重点投资项目、重大民生项目等公共支出实行事前审计，又要监督和评价有关项目、预算及合同的真实性、合理性、合法性、有效性，及时发现各个预算执行过程中存在的问题，并促成有关部门采取有效举措，把财政支出风险降到最低限度。预算执行绩效审计除了要进行有效的事后监督外，更应在事前预防和事中控制中发挥积极作用，提高财政资金使用效率和效益。

3.预算执行绩效审计要与经济责任审计相结合

市、县长的经济责任审计是最全面的绩效审计，这对于审计机关在新的历史阶段逐步将审计从以真实性、合法性审计为主向真实性、合法性和效益型并重过渡将产生积极的影响，加大绩效审计的力度也是审计机关从传统审计向现代审计过渡不可逾越的过程。当前，经济责任审计项目的绩效评价重点，应关注重要财政性资金使用方向和使用效益，把查处问题和促进改革发展、完善制度结合起来，以促进市、县提高财政资金的管理水平和使用效益为重要目标。

4.预算执行绩效审计要与财政财务收支审计相结合

预算执行绩效审计与财政财务收支审计的结合，是对行政事业单位开展预算执行审计或其他财务收支审计的同时，要开展绩效审计。这类绩效审计项目在制定审计实施方案时，不仅要明确注意发现被审计单位的违法违规问题，还要对其中存在的经济性、效率性、效果性给予关注和分析。在审计内容、重点、步骤及报告内容上，都应包括绩效审计分析和评价的内容。

（二）查证和分析方法
　　预算执行绩效审计除使用常规的财务审计方法外，还可分为通用方法和审计技术方法。通用方法即“收集审计证据，对照审计标准，作出审计评价，提出审计意见和建议”。审计技术方法主要有审阅法、经济活动因素分析法、网络图表审计法、回归分析法、量本利分析法及其他技术方法等。
　　事实上，绩效审计工作在审计过程中往往是多种方法交叉使用或同时使用，各种方法很难完全分开；加之，不同的审计项目，其所采用的方法也应有所区别。审计人员应根据具体情况决定采用哪一种审计的技术和方法，把各种方法有机地结合起来，在审计取证过程中灵活运用适合预算执行绩效审计的方式方法，以保证审计结果的客观性和公正性。在具体实践中，应重点把握以下三点：
　　一是根据预算执行绩效审计的特点，制定不同项目的审计方案
　  绩效审计具有两大显著特点，一是对政府机构为了达到其行政目标所投入的人力、设备和财产等资源利用状况进行审查。二是重点审查组织或项目的目标及这些目标的完成情况。绩效审计的上述特点决定了不能完全用传统审计所通用的方法来完成，而应根据每一项绩效审计的特点，相应制定不同项目的审计方案。

二是把握着眼点：项目目标
    预算执行绩效审计成功的关键要把握项目目标。首先要确定被审计项目在设立时，法定授权部门所要实现的可衡量的目标。掌握项目目标，就可确定应用哪些绩效衡量标准。法定目标可以从很多方面来确定，包括确定项目的法规文件，法规文件的形成过程以及执行这些法规文件的具体规定。被审计项目的管理单位是审计人员了解法定目标的重要信息来源。被审计单位编制的年报、预算都有助于了解项目的法定目标。其次是审计人员必须查清楚被审计单位在制定其工作程序和目标时，有无忽视了法定目标，从而导致实现了单位目标，而未实现真正的法定目标。
   三是应用多学科领域的知识，采用科学的分析方法
    开展绩效审计在国内外都是一项新的工作，它不仅是传统审计在逻辑上的延伸，同时又是传统审计与其他领域的技术与发展的结合。这些领域包括：公共管理的绩效与现代预算制度；成本效益与经济学的分析方法；应用统计学与计算机科学；心理调查技术与其他行为科学。所以，从事绩效审计的人员除了具备会计学、审计学方面知识外，还应懂得上述其他方面的知识。运用多学科领域的知识，对审计目标进行考察，收集相关数据进行分析，为审计结论提供科学依据。