平衡计分卡理念在政府绩效审计评价中的应用设想

财会研究

平衡计分卡理念在政府绩效审计评价中的应用设想

2014-01-27 22:24 来源：xdsyzzs.com 发布：吴雯雯阅读：次

吴雯雯洛阳市审计局

摘要：绩效审计在国外已有几十年的历史，在政府运作、公共管理与改革中发挥了巨大的作用，但在中国，绩效审计还是萌芽阶段。目前，我国开展绩效审计存在种种障碍，除了绩效审计在我国起步晚，基础薄之外，没有合适的绩效审计评价标准已成为制约绩效审计在我国发展的一个重要的因素。如何确定一套适合我国现状的评价标准成为当前审计实践中亟待解决的问题。本文针对这一现状，借鉴平衡计分卡的理念，着重从政府绩效审计方面来探讨如何建立评价指标，希望本文的探讨能起到抛砖引玉的作用，为我国的政府绩效审计评价体系的探索尽自己的微薄之力。
关键词：平衡计分卡政府绩效审计绩效审计评价
政府绩效审计是审计机关按照国家法律、法规的规定，对政府公共部门、国家事业组织和使用财政资金的其他事业组织履行职责及实施项目过程中管理、使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行的检查和评价。政府绩效审计兴起于二十世纪40年代，它代表了现代审计的发展方向。从世界各国绩效审计发展的情况来看，政府绩效审计作为政府审计的一个重要分支，在整个政府审计工作中所占的比例越来越大，已成为世界各国政府审计发展的主流。如何确定一套适合我国现状的评价标准成为当前审计实践中亟待解决的问题。本文针对这一现状，借鉴平衡计分卡的理念，着重从政府绩效审计方面来探讨如何建立评价指标，以期丰富和发展我国的绩效审计评价体系，不断提高政府绩效审计的实施水平。
    一、政府绩效审计评价的理论基础--平衡计分卡理论
平衡计分卡（Balance Score Card）是绩效管理中的一种新思路，在1990年美国诺顿研究所进行的一项名为“衡量组织的未来绩效”的课题研究成果基础上，由哈佛商学院罗伯特·S·卡普兰教授和复兴方案公司总裁大卫·P·诺顿发展出的一种全新的组织绩效管理方法。之所以称之为“平衡计分卡”，主要因为它是通过财务指标与非财务指标考核方法之间的相互补充“平衡”，同时也是在定量评价与定性评价之间、客观评价与主观评价之间、组织的短期目标与长期目标之间、组织的各部门之间寻求“平衡”的基础上完成的绩效考核与战略实施过程。
二、平衡计分卡在政府绩效审计评价中的应用设想
本文以政府部门为研究对象，拟从公共资金使用的“3E”层面、公共服务层面、内部控制层面和学习与发展层面来构建政府绩效审计评价框架，主要是从评价的大方向把握，列示的指标也多为共性指标。
    1.公共资金使用的“3E”层面
在政府绩效审计评价过程中，审计人员应重点对公共产品的投入和产出的经济性、效率性和效果性进行评价，即西方国家所强调的“3E”。
经济性指标。该指标是用来衡量政府部门在其管理活动中对公共财政资金和其他公共资源的节约和浪费状况的指标。主要有:(1)本部门年人均行政成本与本地区政府部门平均人均行政成本之比；(2)本部门招待费、会议费超过标准或限额的金额；(3)本部门超额配备的公务用车数量及全年增加的支出；(4)本部门损失浪费资金、资源总额。
效率性指标。(1)投入产出比例。既可以对单个项目计算投入产出比例，也可以综合计算投入产出比例；(2)公共产品和服务的单位成本测定；(3)单位劳动时间完成的工作量；(4)某项事项或服务的平均办理时间。
效果性指标。效果是指既定目标的实现程度，以及项目、计划或一项活动的实际结果和预期结果之间的关系。(1)计划产出目标完成程度，用实际产出数量或金额与计划产出数量或金额比较；(2)公共产品或服务满足社会需要状况；(3)某项政策及服务的受益人数及比例；(4)专项资金的使用效果。
    2.公共服务层面
    在进行政府绩效审计评价时，可以将全体公民视为顾客，在设计顾客指标时，可以从两个方面考虑:
提供的公共产品或服务质量。政府部门利用其手中掌握的公共资源为社会公众提供公共产品或服务，以满足社会公众的需求。社会公众最为关注的就是他们得到什么样的公共产品或服务，公众对此的重要评价标准就是质量。对公共产品的质量衡量可以从产品合格率、耐用性、性能的稳定性等方面进行，而对于服务质量的衡量则可以从服务的可获得性、及时性、便捷性、可靠性等方面进行。
   政务公开透明度。随着民主意识的提高和民主进程的推进，社会公众参与、监督政府的意识与欲望也相应提高。而这种参与权、监督权的行使是要建立在知情的基础上，因此需要对政府部门政务公开透明度进行评价，以保障公众在监督政府上应享有的权利。
    3.内部控制层面
内部控制主要考核评价政府行政效率和政府机关效能。政府机关效能属于微观的内部运行机制范畴，即制度是否完善、是否有效执行、是否依法行政、是否政务公开、是否办事高效等。审计人员在检查内部控制时应检查被审计单位是否制定了内部控制制度，在评价内部控制制度的完善性时应关注以下几个方面：计划和制定计划的过程；管理方针和指令；预算和编制预算的过程；具体职能的衡量、报告和监督程序。
    4.学习与发展层面
新的时代要求我们的政府要与时俱进，将自身塑造成一个学习型、创新型政府，实现政府的自我发展。对学习与发展层面的评价可以从以下几个方面进行:
（1）人员现状。政府部门人员的素质、水平关系到政府部门能否可持续发展。对人员素质、水平的评价，主要从人员学历水平、业务能力和职业道德等方面考察。
（2）培训和再教育情况。人员的素质、水平不应当是静态的，只有不断得到提高，政府部门才能真正可持续发展。不仅要用培训时间来评价，还要评价培训的情况，是否取得预期的效果，对培训和再教育的评价既要有投入也要有效果指标。
（3）领导素质以及领导团队的建设。领导的素质影响着整个部门的风格。高素质的领导注重组织的学习与发展，促使组织不断发展；领导团队建设有利于形成科学的领导模式，降低决策失误的可能性，保证组织健康发展。
    三、平衡计分卡在政府绩效审计评价应用中的问题及对策
    （一）存在的问题
    平衡计分卡是对传统绩效审计评价方法的一种突破，但是不可避免地也存在自身的一些缺点。
1.有效指标和权重设计困难。在审计实践中，能否成功地实施政府绩效审计，取决于能否成功地获得可用来分析行为或结果的绩效水平数据，而取得绩效水平数据又依赖于评价指标的合理设计。然而，有效指标的设计并不是一件容易的事。平衡计分卡指标是一步步向下开发和分解的，通过每一项指标的权重设定、目标要求与实际实现程度来逐项计分，评价结果是最终计算出的全部分值。不同层面及同一层面的不同指标分配的权重不同，将可能导致不同的评价结果，而权重大小的确定并没有一个客观标准，这就不可避免地使得权重的分配有浓厚的主观色彩，不利于审计得出正确的审计结论。
    2.定性指标不易衡量和考核。定性指标反映的绩效往往是笼统的、涵盖多方面内容的，无法像定量指标那样精确地加以衡量和考核。平衡计分卡中体现了定量指标与定性指标相结合的原则，定量指标易于量化，因而容易进行分析比较，而定性指标的衡量始终是困扰审计人员的一大难题，需要长期探索和总结，如何降低定性指标的笼统和模糊性，减少主观因素对打分的影响，是运用平衡计分卡进行评价应当解决的问题。
    (二）解决对策
    1．把握原则，具体情况具体分析。关于有效指标的设计问题，本文认为只能从原则上来把握，首先在设计指标时必须遵从政府的宏观性方案以及部门既定的工作目标，一个有效的评价指标应该是与具体目标的实现直接联系起来的，而且通常每个工作目标也应该有一些相对应的评价指标。其次要关注的是采用平衡计分卡后，对于绩效的评价中的不全面之处，以便补充新的测评指标，使平衡计分卡不断完善。
    2.定性指标衡量和考核问题。对于所设计的指标要自上而下，从内部到外部进行交流，征询各方面、各层次的建议，可从以下方面取得判断基础或依据：一是德尔菲法，指专家凭借自己的经验，对定性指标值做出判断。二是问卷调查法，用书面形式间接搜集材料的一种调查手段。比如，对公众满意度的衡量就可以通过问卷调查，在公众评判的基础上建立标准取值基础。也不是所有定性指标都需要进行量化，有的指标只需定性描述即可用来判断政府部门的绩效状况。通过科学的评价方式，尽量减少定性指标的模糊性，使定性指标更加具有说服力。
参考文献：
[1]刑俊芳.效益审计中国模式探索[M].中国财政经济出版社，2005．
[2]蔡春.绩效审计论[M].中国时代经济出版社，2006．
[3]审计署．审计署2008至2012年审计工作发展规划

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