刘畅 上海交通大学国际与公共事务学院

摘要：财政分权的背景下，我国地方政府债务的迅速膨胀和风险引起了广泛关注。本文从财权与事权不匹配、转移支付不完善和“晋升锦标赛”的激励三个方面，深入分析了我国地方政府债务问题的产生原因，并提出推行财权与支出责任相匹配、建立更加科学高效规范的财政转移支付制度、转变对地方官员的治理模式以及完善地方政府债务管理的政策建议。

关键词：财政分权；地方政府债务；财权与事权；转移支付

中图分类号：F812.5    文献识别码：A   文章编号：1673-5889（2019）29-0000-02

一、问题的提出

在我国，伴随着经济体制的调整，财政分权改革也在不断深化。1994年中央政府进行了分税制改革，将税种划分为中央税、地方税和共享税，确立了中央和地方政府间的收入划分关系。由此，中央财政的收入显著增长，中央财政收入在全国财政收入中的占比从1993年的22.07%跳跃式增长为1994年的55.7%，并一直维持在50%左右。与此同时，地方政府的支出责任不断增大，地方政府债务的迅速膨胀及其带来的风险引起了广泛的关注。

尽管2014年修订的《预算法》第一次在法律层面明确了地方政府适度举债的合法路径，但根据审计署2013年24号审计公告，截至2013年6月底，我国地方政府性债务余额为17.8万亿元,比中央政府多5.5万亿元。^①在中国式财政分权体制下，这样的“地方政府债务悖论”是如何产生的？其深层次原因和内在逻辑是怎样的？本文将对上述问题深入分析，并提出相关政策建议。

二、财政分权体制下产生我国地方政府债务问题的原因分析

已有研究普遍认可“地方政府债务内生于财政分权体制”的观点，认为要分析形成我国地方政府债务同时规模迅速增长的原因，应当从中国独特的财政分权视角出发进行研究。在法律法规禁止地方政府自行举债的历史背景下，为何依然形成了如此巨量的地方债务？主要的解释有以下几个方面：

（一）财权与事权不匹配

关于地方政府债务的成因,比较流行的解释是 1994 年开始实施的分税制改革不够完善，财权重心的上移和事权重心的下移，导致地方政府的财政支出超过财政收入，债务自然不断积累。^②

分税制改革以来，地方政府财政收入在全国财政收入中所占比例长期维持在50%左右。和平稳的财政收入占比相对应的，是日益增加的财政支出责任，地方政府财政总支出的占比从1994年的70%左右上升到2015年的85%。不对称的财权和事权使得地方财政的收支缺口越来越大，促使地方政府积极寻求更多预算外资金，特别是县乡级地方政府，财政自我调节余地小，其债务问题更加突出。审计署2013年24号审计公告显示，截至2012年底，全国仅有数十个县级政府没有举借政府性债务。

然而，财权与事权不匹配并不能系统性地解释地方政府的债务积累，至少还需要满足以下两个推论，一方面，地方债务筹集的资金是用于行政事务和经常性开支，另一方面，越贫困的地方负债越多。^③但有学者通过比对地方债务数据和实地考察，发现实际情况与上述两个推论并不相符。

（二）转移支付制度的不完善

为了弥补基于财权与事权不匹配而造成的地方政府财政收支缺口，中央政府逐步建立完善政府间转移支付制度，以实现不同地区地方政府的财力均等化。转移支付制度的积极方面在于，中央政府对地方政府财力的无偿补助，减轻了地方政府的财政压力，进而起到减弱地方政府举债融资激励的作用，对地方政府债务风险具有负向抑制影响。而消极方面在于，如果地方政府的财政收支缺口可以由上级政府的转移支付弥补，将产生道德风险问题。^④具体表现为“公共池”问题和“预算软约束”。

“公共池”问题的本质在于公共支出的成本和收益不对等。中央到地方的纵向转移支付，是用全国性的财政资源进行投资，但通常只使得某一特定地区受益，而该地区只承担一小部分投资成本，这种不完全的支出责任会导致地方的过度支出。在我国，分税制改革以后，以“项目制”的形式分配各种财政资金，成为越发主要的财政支出手段。^⑤专项转移支付制度下丰富的中央财政资源，为地方政府开辟了一个充满吸引力的公共竞争领域。国家项目基本上都要求地方政府给予一定数量的“配套资金”，虽然前期投入加大了地方财政支出压力，但项目上马带来巨大综合收益的预期激发出地方政府极大的热情，积极地跑项目、跑大项目。同时，“国家项目”的名义及其背后暗含的信用支撑，进一步增强了地方政府的财政动员能力， 地方性融资平台自设立以来逐渐发展扩张，通过银行贷款、发行城投债等方式大规模融资举债，助长了地方政府债务规模大幅攀升。

“预算软约束”概念最早由Kornai提出，用来解释政府给予国有企业救助而带来的道德风险问题，后被广泛应用于其他领域，包括中央与地方关系研究。在预算软约束环境和缺乏政府破产机制的前提下，地方政府预期即使将来无法弥补债务亏损，作为“最后兜底人”的中央政府也会通过转移支付实施救助，因此地方政府倾向于过度举债和超额支出，而对项目质量、成本收益等风险防范方面关注较少，加之缺乏有效的民主监督，导致地方债务规模不断扩大且投资效率不高，加大债务使用风险。地方政府具有先手优势，中央政府行动列后，往往被动承担地方政府过度举债的后果。但也有研究表明，预算软约束问题并非无解，如果中央政府资助过度支出地区的同时，对其他地区也进行财政补贴和支持，其实是对过度支出地区的惩罚。^⑥中央政府也可以加强对地方政府债务方面的考核，通过降低过度举债地区官员的晋升概率等惩罚性措施，促使地方政府举债行为更有效率。

（三）“晋升锦标赛”的激励

我国的财政分权制度是在政治集权背景下建立的，^⑦中央政府始终以“党管干部”为原则，牢牢掌控任用、晋升地方党政领导干部的关键权限。上级政府对处于竞争关系的多个下级政府官员进行考核，需要一个“晋升锦标赛”机制，上级政府决定竞赛标准，下级政府官员中的竞赛优胜者将获得晋升。^⑧

我国是一个发展中国家，发展经济是各级政府的第一要务，在“委托—代理”机制下，中央政府和地方政府双方信息严重不对称，上级政府很难全方面准确了解下级政府的情况，但经济指标可测量、易比较，因此长期以来，晋升锦标赛以GDP增长为核心考核指标。如果说财权与事权不匹配是地方政府被动负债的原因，那么“晋升锦标赛”的激励就是地方政府主动举债的动力了。为了在3年～5年的任期中做出突出的业绩，地方官员们更青睐于短期见效明显、易于指标衡量的“资源密集型”工程，其中以基础设施建设为代表，但这样的项目往往规模大、投入也大。在目标短期化的影响下，官员很少考虑政府负债的长期后果，不断突破有限的预算约束，以满足巨额投资需求，而债务还款期限远长于其任期，无形中地方政府债务在一代代官员的更替中规模不断扩张，风险不断积累，达到危险的边缘。

三、化解我国地方政府债务问题的政策建议

通过对我国地方政府债务问题进行深入分析，可知财权与事权不匹配、转移支付不完善和“晋升锦标赛”的激励是财政分权背景下产生地方政府债务问题的重要原因。2014年修订的《预算法》实施以来，地方政府性债务逐渐显性化，但长期以来对地方债务规范管理的缺失，已然给地方财政的可持续性埋下了重大隐患。防范化解重大风险是党的十九大提出的三大攻坚战之一，在当前的财政分权体制下，就地方政府债务问题，本文提出如下政策建议：

（一）持续改革完善财政分权体制。党的十九大报告指出，要建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方间财政关系。首先，应当坚持财政事权与支出责任相匹配，进一步细化各级政府间的财权和事权范围，确保权责明确、收支平衡，以缓解地方财政收支的必然缺口带来的财政压力。其次，可以依据不同区域的经济发展实际，差异化地分配央地间的财权和事权，通过科学统筹，促使不同区域间均衡发展。

（二）建立更加科学、高效、规范的财政转移支付制度。一般性转移支付和专项转移支付两者相比，专项转移支付对地方政府举债的刺激作用更为显著。一方面要适当增加一般性转移支付所占比例，减少专项转移支付，降低地方政府利用“公共池”转嫁举债成本的预期，并严格规范转移支付的使用程序，提高其透明度和规范化。另一方面，将地方债务水平和转移支付分配挂钩，通过惩罚性政策倒逼地方政府债务效率，切实贯彻中央对地方政府的不救助原则，强化预算硬约束观念。

（三）转变当前以 GDP 为核心的政绩考核理念。只有自上而下地改变地方政府的绩效评估指标，才能从根本上转变对地方政府官员的行为激励，政绩评估和晋升考核要不断加大在地方民生、环境、人文等方面的指标权重，同时，在建立健全政府权责发生制综合财务报告制度的基础上，可以考虑增加对地方财政可持续性的考核，加强地方政府债务信息披露，增强社会监督，并实行地方政府债务长期负责制，杜绝短视行为，从而建立起一套综合全面的考核体系，不断完善地方政府债务管理。

注释：

①审计署.全国政府型债务审计结果[R]中华人民共和国审计署,2013(32):1-13.

②贺俊张杰唐述毅财政分权、转移支付与地方政府债务——基于关联视角分析[J].华南理工大学学报,2018(5):106-115．

③龚强，王俊．财政分权视角下的地方政府债务研究: 一个综述[J].经济研究，2011(7):144－156．

④Singh R J. How should subnational government borrowing be regulated: some cross country empirical evidence［R］．IMF Working Paper，2005．

⑤周飞舟.财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国” [J].社会,2012（1）：1-37．

⑥Goodspeed, T. J., Bailouts in a Federalism[J].International Tax and Public Finance ,2002(9)：409-421．

⑦邱栎桦,伏润民.财政分权、政府竞争与地方政府债务[J].财贸研究,2015(3)：5-23.

⑧周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007（7）：36-50．

参考文献：

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[3]郭平,江姗姗.财政分权视角下预算软约束对地方政府债务规模的影响[J].河北大学学报,2017（5）.

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[5]陈菁,李建发.财政分权、晋升激励与地方政府债务融资行为———基于城投债视角的省级面板经验证据[J].会计研究,2015（1） .

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[7]渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学,2012（5）.

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