——基于华东地区市级审计机关的问卷调查

范明华   江苏苏亚金诚会计师事务所（特殊普通合伙）

王丽     江苏科技大学经济管理学院

王燕云    镇江市审计局

本文是江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目（2013SJB6300112），研究成果之一

摘要：作为一种环境管理工具的环境审计已是各国最高审计机关的共识，这种共识是否有效传递到基层审计机关，反应在其开展的环境审计实践中。本文通过对华东地区市级审计机关农环处的问卷调查及实地调研发现：华东地区市级审计机关已经普遍开展环境审计工作，经济发达地区环境审计工作优于经济欠发达地区，环境审计对当地的环境保护起到了一定的作用；但同时也存在环境审计队伍不能满足环境审计需求，缺乏可实际操作的指南，环境审计质量有待提升等问题。就此，本文提出了相应的改进建议。

关键词：环境审计  地市级审计机关  问卷调查

环境审计作为应对日益严重的环境问题而提出的一种环境管理工具，已成为国际审计组织和各国政府审计的重要组成部分。为贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，切实发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能，2009年9月，我国审计署制定出台了《关于加强资源环境审计工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确提出了今后资源环境审计工作的指导思想、主要任务和发展目标，对推动我国资源环境审计工作指明了方向。为了了解我国基层审计机关对《意见》的贯彻落实情况，本文就华东地区市级审计机关开展环境审计情况进行了调查。之所以选择在华东地区进行调查，主要考虑的是我国幅员辽阔，各地面临的环境问题不同、经济发展水平也不平衡，开展环境审计的差异程度比较大。通过对华东地区市级机关环境审计调查，了解东部发达地区基层环境审计工作的实际开展情况，分析存在问题并提出相应的改进建议。

一、问卷的设计、发放与回收

本文在借鉴相关研究成果的基础上，运用实地调研、专家访谈等方法，构建了初始调查问卷，在Z、C、N三市进行了试调查后，根据试调查的结果对问卷进行了修改和完善，形成了最终环境审计调查问卷，共分八个部分。第一部分是受访者的基本信息；第二至第七部分是环境审计实施现状，共设计了27个多选和单选题项。为了对环境审计实施现状进行总体量化评价，第二至第七部分我们给出了里克特5级量化评价标准（1— 非常不同意； 2—比较不同意； 3— 一般； 4—比较同意；5—非常同意），要求被调查者根据所描述的内容和实际情况，选择同意还是不同意的程度，进行量化评分；问卷的第八部分是对环境审计存在问题及未来发展趋势的调查。了便于发放与收集，本次问卷采用了网络问卷形式。此次问卷调查的发放对象为华东地区市级审计机关农环处，共发放问卷94份，实际回收59份，回收率为62.77%。

本次回收样本的受访人员的资质、工作年限、专业背景如图2.1所示。从回收的样本分析表明大多数受访者熟悉环境审计，具有相对丰富的实务经验，为问卷作答的客观性和有效性提供了保障。

 

图1 受访人员描述

二、环境审计调查结果

1.对环境审计的认识和重视程度

开展环境审计是环境治理的现实需求。基层审计机关和审计人员只有充分认识到环境审计对环境保护的独特作用，才能有针对性地开展环境审计工作。设计这部分问题是希望通过调查,了解当前基层审计机关对环境审计作用的认识及对环境审计的重视程度。对环境审计作用的调查结果如表1。

表1环境审计作用认识调查汇总表

表1显示，80%以上的审计机关认识到环境审计在环保资金和环保项目的管理、环保政策法规制度的建立、健全等方面将产生积极作用；76.27%的审计机关认为环境审计有利于促进相关部门、单位环保监管职责的有效履行；11.86%的审计机关认为目前环境审计还不能有效发挥作用。

对环境审计的重视程度的调查结果显示，91.67%的审计机关每年至少开展一项环境审计业务，并把环境审计项目被列为当年重点审计工作之一；75%的基层审计机关计划逐年增加环境审计项目。

2. 环境审计队伍的建设情况

环境审计队伍状况体现了审计能力的强弱，直接影响着环境审计的开展。设计本部分的问题是想了解目前环境审计队伍是否能满足环境审计的需求。本部分共设计了5个题项，包括审计机关配备的环境审计工作的人员数量、专业背景、学历结构、是否进行定期业务培训、是否聘请外部专家或建立专家库等五个问题，调查结果如图2所示。

 

图2环境审计队伍情况

图2显示，基层审计机关配备的环境审计人员数量偏少，专业背景偏重于财务和审计，本科学历占比较大，定期参加业务培训的审计机关不足60%，90%以上的审计机关没有建立聘请外部专家或建立专家库。

3.环境审计工作制度的建设情况

环境审计项目能否科学、规范、有序进行,需要不断强化完善相关环境审计工作制度的建设。设计本部分的问题是想了解基层审计机关是否设立环境审计协调领导小组协调环境审计的相关重要事项、是否建立健全了环境审计工作制度。本部分共设计了四个题项：（1）是否比照审计署成立环境审计协调领导小组；（2）是否与本级资源环保主管部门建立协调配合机制；（3）是否建立和完善环境审计工作规范；（4）是否每年向上一级审计机关报送环境审计专题工作总结。调查结果显示，只有8.47%的审计机关专门设立了环境审计协调领导小组；在与本级资源环保主管部门的合作上，66.10%以上的审计机关建立了工作信息通报制度和工作联系会议制度；从环境审计工作规范看，50.85%的审计机关建立了环境审计发展规划，40.68%审计机关制定了审计工作指南，30%左右的审计机关建立了具体操作层面的环境审计评价标准和评价指标体系；33.89%的审计机关每年向上一级审计机关报送环境审计专题工作总结。

4.环境审计的开展情况

环境审计的开展在很大程度上取决于各地区的环保意识以及当地的经济水平。设计本部分的问题是想通过观察基层审计机关环境审计的主题事项，了解各地审计机关目前环境审计关注的重点，以及环境审计开展的深度和广度。本部分共设计了四个题项：（1）确定环境审计项目时考虑的主要因素；（2）开展过的主要环境审计项目；（3）环境审计是否与相关专业审计进行有机结合（4）是否实施环境绩效审计。调查结果显示，90%以上的审计机关主要结合当地政府工作重点及上级审计机关的安排来确定环境审计项目；从开展的环境审计事项看，审计机关重点关注的是污水处理项目，其次是关注环境综合治理、环保资金、生活垃圾无害化处理项目等项目的审计；从结合式审计的实施情况看，96%以上的审计机关将环境审计纳入财政审计、经济责任审计及企业审计等相关专业审计，但是在投资审计、外资审计及金融审计中几乎没有涉及环境评价内容；从环境绩效审计的开展情况看，在环保资金和环境建设项目审计中，已对专项资金支持项目产生的效果、效益和发挥的作用进行评价，但是对环境政策绩效、其他项目的环境绩效评价仍不足。

5.创新环境审计方式与方法情况

环境问题具有跨部门、跨区域、跨流域、专业性和技术性强的特点，创新环境审计的方式与方法是提高环境审计效能的有效途径。设计本部分的问题是想考察基层审计机关的环境审计合作方式及审计技术和方法的选择倾向，对环境审计开展可能产生的影响。本部分共设计了四个题项：（1）开展环境审计的主要组织方式；（2）收集环境审计证据的主要方法；（3）环境审计评价的主要方法；（4）对重大环保工程项目等是否实行跟踪审计。调查结果显示，从环境审计的组织方式看，74%的基层审计机关已开始积极运用协作审计和联合审计方式开展环境审计工作；91.67%审计人员倾向于选择他们更为熟悉的传统审计技术收集审计证据，一些环境质量监测技术等方法运用还偏少；在进行审计评价时，83.05%的审计人员运用定性定量相结合、综合定性评价等方法；对重大环保工程项目已全部实行跟踪审计。

6. 环境审计结果公开及审计成果转化利用情况

向社会公开政府审计结果是近年来我国审计公共服务透明度提高的表现，同时环境审计成果承载的信息也是政府制定和调整相关环境管理政策的重要依据和参考。设计本部分的问题旨在从审计信息的传播渠道、审计结果的落实等方面考察基层审计机关环境审计发挥“建言献策”功能的情况。本部分共设计了四个题项：（1）环境审计结果公开情况；（2）环境审计结果公开的内容；（3）环境审计成果转化利用情况；（4）环境审计结果整改检查情况。调查结果显示，基层审计机关都能适度公开环境审计结果，公告内容包括环境治理存在的主要问题及原因；基层审计机关都能及时向本级政府提交审计报告、专题报告、调研文章，提出具有针对性和可操作性的审计建议，90%以上的审计机关能及时检查环境审计结果整改情况；但制定审计成果转化利用办法的审计机关占比只有23.73%，这在一定程度上制约了环境审计成果的转化和利用。

三、环境审计调查分析

受访者对上述六个方面的量化评分结果如表2所示。

表2 基层审计机关环境审计现状量化评分表

根据上述评分结果及问卷第八部分“环境审计存在问题”的进一步分析:

1.环境审计队伍满足目前环境审计需求的量化评分是2.92分，呈现总体供给力量不足和结构不合理的问题，难以满足目前环境审计的需求。主要原因：一是基层环境审计人员的数量难以满足繁重的工作任务的需要；二是知识结构单一，依然以传统的财务与审计为主，与环境审计相关的专业知识明显不足；三是外聘审计专家队伍尚未建立，缺乏来自“智库”的智力支持。

2.受访者对审计部门对环境审计的重视程度的量化评分是3.60分，说明基层审计部门已经逐步认识到环境审计是环境治理的一种有效工具，但是对环境审计目标还没有达成明确的认识。认为环境审计工作主要是对各项排污治理费用以及财政、环保部门收取的相关费用是否足额上交、如何使用等，没有完全脱离财务收支审计的思路。

3.受访者对环境审计工作制度的建立与遵循的综合评分为3.33分。存在的主要问题是基层审计机关没有专门设立环境审计协调小组来加强各种资源的整合与联动，没有形成各部门相互配合的协作合力。分析还显示由于缺乏统一、权威的评价体系、标准，审计人员只能依靠职业判断，环境审计难度大，审计评价的权威性不高，得出的审计结论有时得不到被审计单位的认可，环境审计的质量难以控制，审计风险较大。

4.受访者对环境审计工作开展情况的综合评分是3.45分。分析表明随着各地环保意识的加强，环境审计的客体已呈现出多元化的态势，但环保资金的财务审计仍是关注的重点，环境绩效审计不够深入。对环境政策执行情况、当地面临的突出的环境问题等关注度不够。在投资审计、外资审计、金融审计中基本没有结合环境审计的内容，不利于资金流向的环保政策导向。较为突出的另一个问题是平行审计开展不充分。平行审计主要适用于要同时调查多个单位、多个项目等覆盖面广的审计项目。目前，这种以单位为载体的审计，比如对当地污染企业达标排放情况审计，以及以项目为载体的审计，比如公共环境项目的审计等，开展的覆盖面有限，这在一定程度上制约了环境审计职能的发挥。

5.受访者对本部门积极开展合作审计的综合评分3.92分。因为环境审计涉及范围广、专业性强，仅凭审计机关一己之力，很难取得好成效，合作审计是环境审计有效开展的必然选择。总体看基层审计机关环境审计的合作方式、合作的深度、广度方面都有待进一步加强。在环境审计方法的运用上，还没有脱离传统的财务审计手段和方式。一些先进的信息技术、分析评价方法等，未被广泛运用于环境审计的实践中。比如没有利用环境监测系统进行舞弊隐瞒超标排放污染物情况审计等。

6.受访者对环境审计结果公开及环境审计成果转化利用情况的综合评分为3.83分。国家审计准则明确规定：审计机关的审计结果、审计调查结果依法向社会公布。本文统计了截止2015年6月30日止，华东地区各市审计局网站公布的近4年环境审计结果，如图3所示。

 

图3 环境审计结果公告情况汇总表

图3显示，基层环境审计公告2011~2013年呈逐年上升趋势，因时间迟滞等问题导致2014年公布的数量显著减少。从公布的内容看，主要涉及的是环保资金审计和村庄环境整治工程审计。总体而言，基层环境审计结果公告存在数量偏少，范围较窄、时间迟滞、透明度不高、信息含量较少、公告内容形式化、对环境政策影响评估不到位等问题，对经济社会相关决策的支持力度较小。其主要原因是由于我国行政型审计体制独立性不强，环境相关数据不完整，环境审计质量不高，加上保密制度的要求等因素影响,环境审计结果尚不能起到“公而告之”，基层环境审计结果公开程度和成果转化利用程度都亟待提高。

四、结论与建议

1.结论

基于以上分析,本文得出以下几点结论:

（1）华东地区市级审计机关已经普遍开展环境审计工作，经济发达地区环境审计工作优于经济欠发达地区。环境审计工作覆盖范围在不断扩大，但结合式审计和环境绩效审计不够深入。

（2）审计机关对环境审计目标的认识没有形成共识，与相关职能部门的协同程度低，实际开展的环境审计偏重于评价环保资金的真实、合规，环境审计工作的广度、深度还非常有限。环境审计队伍的能力素质、知识结构、人员数量都不能满足新形势下环境审计工作的需求，对当地环境治理还难以发挥积极作用。

（3）我国环境审计理论研究还很不成熟，缺乏专门的环境审计理论框架和实际操作指南，不能为环境审计工作提供理论支持与实务指导。审计人员在实务工作中主要还是依靠在财务审计中积累的经验，环境审计质量不高，审计风险较大。

（4）环境审计公告效应有待提升。环境审计公告的效应包括促进与制约审计对象维护公共利益、完善环境治理，促进可持续发展。由于基层环境审计公告数量偏少，信息含量不足，尚难以引起人大、社会公众等高度关注,社会监督和舆论监督的效应没有充分发挥。

2.建议

（1）提高基层审计机关对环境审计作用的认识，建立健全环境审计长远发展规划和举措。因为环境相关决策的影响久远，要影响到几任政府领导人。在公共部门中，只有最高审计机关才具有超越政府领导人任期的眼界。所以，环境审计与可持续发展已经是大多数国家最高审计机关的共识。这种共识应有效传递到基层审计机关，通过加强对基层审计机关工作人员的宣传教育，使其积极关注地方政府的环境决策，检查政策的遵从程度，提高环境审计在地方环境治理过程中积极作用。

（2）科学整合环境审计资源，建立由政府审计为主导，社会审计与内部审计为主力的相互补充，相互配合的中国特色的环境审计监督体系。通过建立环境审计培训中心，加大对现有审计人员培训力度和经验交流，提高环境审计人员专业胜任能力。同时积极引进熟悉环保知识、环保技术的专门人才，建立专家库，充实审计队伍，为搞好环境审计工作打下人才基础。

（3）建立分领域、分项目的评价标准体系。由于环境审计涉及的领域众多，环境审计类型纷繁复杂，无法设计具有普适性的评价体系。所以，应当按照环境审计所涉及的具体领域，建立相应的评价体系，为审计实践活动提供指南，使其制度化、规范化，提高审计评价的权威性。

（4）建立公民参与的环境审计结果公告机制，实现审计监督机制与舆论监督机制的有机结合。环境治理离不开社会公众的参与，环境审计结果公开既体现了对政务公开、政府财政透明度的要求，同时又能为实现公民监督环境治理创造条件。通过完善审计结果公告相关制度的建设，逐步引导公民参与到环境治理当中，提高公民对环境审计结果公告的参与能力，打破传统的自上而下的监督模式，发挥自下而上的社会舆论监督合力和实效，最终促使政府及公共部门提高环境治理水平，实现可持续发展。

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