杨燕曦 中共湖南省委直属机关党校

摘要：NGO以其自身的特点和优势弥补了政府和市场在扶贫工作中的不足,以特殊的渠道和方式在扶贫工作中发挥着不可忽视的作用,成为扶贫队伍中一支不可缺少的力量。本文通过NGO在扶贫工作中作用的理论分析, 结合湖南的具体实践,提出有针对性的对策建议。

关键词：NGO；非政府组织；参与式扶贫；

非政府组织（即“Non-Government Organizations”，英文缩写为“NGO”）是介于政府与企业之间的不以营利为目的的民间组织。随着改革开放的不断深入，经济社会的不断发展，单纯依靠政府组织来参与扶贫往往显得力不从心，非政府组织在扶贫工作中的作用日益显现，促进NGO参与扶贫已成为我国新时期扶贫开发工作的重要内容。

湖南是个农业大省，经济1社会发展相对欠发达，国家新的十年扶贫开发纲要（2011-2020年）确定，我省仍有51个国家和省级扶贫开发工作重点县（含武陵山、罗霄山集中连片特殊困难地区37个重点县和4个比照县）。截止到2012年底，尚有767万农村贫困人口年人均纯收入低于国家扶贫标准。由于财力有限，2013年，我省投入到贫困人口的财政扶贫资金人均仅195元，无异于杯水车薪。因此，能否充分发挥和引导NGO参与扶贫开发工作，显得更为重要。

一、湖南NGO参与扶贫的现状

近年来，国内外NGO重点在我省以下领域开展扶贫开发工作：一是积极参与扶贫培训，配合湖南省扶贫基金会为贫困地区培训实用技术人员，增强贫困农民的种养业技能；二是努力开展教育扶贫，通过“爱心包裹”项目，实现捐赠人与受赠学生之间直接沟通与联系，取得社会各界爱心人士的支持与信任；三是支持贫困乡村基础设施建设，开展甘泉工程项目，筹集社会资金帮助一些贫困地区摆脱人畜饮水高氟、高砷、苦碱水等的影响；四是深入开展小额信贷扶贫。促成中合农信公司在我省双牌、安仁和茶陵等县开展扶贫小额信贷试点工作，有效破解贫困农户无抵押贷款难题；五是动员民营企业积极参与扶贫工作，由工商联会员企业与试点村开展“一对一”的帮扶，在资金、技术、市场、人才培训等方面，帮助贫困村经济发展，带动农民持续增收。

二、NGO在扶贫工作中的优势

 NGO不以营利为目的，专心致力于社会公益事业的发展特性，使它能够在扶贫事业中相对于市场机制中的企业组织和政府机制中的政府组织具有很多优势。有研究表明，扶贫“八七计划”（1994－2000年）期间，参与扶贫的NGO与准NGO扶贫项目成功率、资金回收率基本上在90%以上。2012年2月，6家NGO通过招标参与江西省试点的村级扶贫规划项目，这个试验项目目前仍在试运行，初步评估结果显示，82%的受访者对规划进度感到满意，而在政府执行扶贫项目的农村，满意者的比例仅有21%。总之，NGO的扶贫能力越来越引起社会各界的关注。

（一）从NGO的构成来看，由于其工作人员是基于共同的兴趣、目标或者爱好，志愿组建而成，工作人员之间没有利益上的冲突，而具有为某一共同的公益型目标奉献的理想和抱负，与企业组织、政府组织的人员相比，牵扯的利益较少。因此可以募集到企业与政府所无法获得的资源。

（二）NGO的扶贫活动可操作性更强，具有较强的目标针对性且准确度高。NGO的成员有意愿和能力在贫困地区实地从事扶贫活动，因而能够获得第一手关于贫困人群的资料，了解贫困人群的需求，依据自身的组织特点向其提供具有针对性的援助。由于NGO各具针对性，使得各个NGO可以互相取长补短，协同努力挖掘NGO的潜力，在扶贫中体现较高的效率。

（三）NGO通过竞争既提高了扶贫效率，又有利于对其监督。由于政府在公共物品和公共服务领域中处于垄断地位，这就决定了政府在提供服务时必然是处于一个优势地位，从而形成政府供给的无效率和低水平。NGO的介入，可以起到中介协调作用，实施监督和评估，落实政府政策，促使政府活动同群众愿望和需要相符合，NGO还可以充分利用其自有的专家和技术知识优势，在扶贫事务上提供技术和管理方面的咨询，促使政府有效地提高了扶贫的效率和质量。

（四）NGO具有贴近民众的天然优势。扶贫活动涉及到各类不同的社会群体和社会角色，因此民众的广泛参与和社区的加入，是必然趋势。NGO利用其贴近民众的优势，有利于在社区组织和社会基层组织开展工作，贫困群体作为社会的弱势群体，一般是以分散的个体形式广泛分布于社会的各个底层，NGO在社区的扶贫工作，一方面可以将这些弱势群体组织起来，培养他们独立互助的精神，促使他们参与到消除贫困的过程中来；另一方面可以将分散的弱势群体力量整合起来，形成合力，从而参与到决策过程中，加入到社会经济发展计划的制定和实施中。NGO这种作为贫困群体代言人和坚强后盾的作用，是一般政府机制无法比拟的。

三、NGO在扶贫实践中面临的问题及困难

     虽然NGO在扶贫开发工作中发挥了一定的积极作用，但由于规模小，数目少，还没有形成声势，没有在社会上形成相应的氛围，为政府分担责任和忧愁的力度十分有限。目前，制约我省ＮＧＯ发展的因素有３个。

（一）      政府支持力度有限

一是缺乏相应的捐赠免税政策。在美国，ＮＧＯ除每年向政府递交一份免税申请表外，不用缴纳任何税费。我国虽然也制定了相应的社会各界慈善捐赠一律税前列支的政策，但在实际操作中，只有政府部门设立的红十字会、慈善总会等社会团体开具的捐赠证明才具有免税功能，NGO作为民间组织，开具的捐赠收入证明很难得到国家税务机关的认可。二是登记和管理制度比较僵化。ＮＧＯ只有挂靠一个主管部门方能够登记，且有人数限制，使一些ＮＧＯ得不到合法地位而被迫选择工商注册的形式，特别是境外的ＮＧＯ很难在省内注册，大量帮困资金不能进入我省为扶贫开发服务。人员的进出、流动也控制得很严，那些有能力、有爱心的人士较难进入此领域。三是支持NGO合法运作和募集资金的法规欠缺。由于管理不规范，导致多头劝捐现象，影响了捐赠者向ＮＧＯ捐赠的热情，不利于形成良好的募捐环境。

   （二）ＮＧＯ自身存在缺陷

缺乏运作资金、工作专业化程度低、工作领域窄、缺乏与国际ＮＧＯ的合作与交流、缺乏工作评估体系，工作目标不明确，职责不具体等，导致NGO在我省开展扶贫开发工作中出现“部分弱势群体被重复救助而部分弱势群体无人问津”等现象。同时，ＮＧＯ的财务缺乏有效监督机制，公众对自己所捐财物去向有所怀疑，这也是影响我省ＮＧＯ自身发展的重要因素。

   （三）媒体宣传力度不够

湖南是个文化大省，惟楚有才，于斯为盛，近年来，更是涌现了广电湘军、文化湘军、出版湘军等一批文化先锋。但是，文化事业虽然蓬勃发展，对扶贫事业的宣传却相对有限，对NGO的相关报道更是少之又少，导致公众捐赠意识不高。

三、提升NGO在扶贫开发工作中地位的建议

（一）尽快完善和健全相关的法规和政策N

敦促国家有关部门在《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规基础上，尽快制定出专门的NGO法律，用法律的形式明确NGO的地位、职能、作用和组织形式等，将NGO的成立、注册、活动与管理纳入法制化、规范化的轨道，为NGO的运行提供规范化依据，并且切实维护NGO的一切合法权益。NGO作用的发挥需要社会各部门的协调配合，需要税收、医疗保险、财务、工资福利等方面政策的扶持。政府应尊重NGO的发展特点，有针对性地帮助NGO解决在成立、发展过程中遇到的问题与困难，适当减免相关税收，为NGO的发展创造良好的外部环境。

（二）提升NGO自身的参与地位和专业水平

政府主动出让部分扶贫资源，由NGO承担起他们比较擅长的扶贫工作项目。将部分官方的扶贫项目交给NGO来实施，这将是一个既减少政府扶贫项目成本，又激发NGO扶贫热情的良性循环机制。要厘清政府和NGO公共事务管理职能的区别，将属于公共事务的事项，特别是公共物品的提供和公共服务的供给，交给NGO。要参考世界各国的经验，并根据具体效果来确定公共管理具体事项的分工。

NGO应该注意信息和经验的积累，合理规划组织的发展目标，科学使用有限的资源，不断提高自身专业能力、创新能力，回应迫切需要的能力和财政上的可支付能力。NGO还应找准发展重点，有重点地投身社会公益事业，增强自我约束、自我规范、自我调节的能力。只有拥有健全的、健康的内部机制，才能更好地发挥NGO在一系列公益事业，尤其是有关农村发展的公益事业中的作用。

（三）加强对NGO的宣传力度

要加强慈善公益宣传，使人们普遍接受慈善、博爱、公益的观念，形成有利于NGO扶贫的社会环境，促使NGO的发展壮大，成为扶贫事业的有力补充。

要充分利用现代传媒手段，如报纸、网络、电视传媒、APP、微信、微博等渠道，可以通过公益广告、影视剧、歌曲等多种形式，对NGO的作用进行广泛而深入的报道，使得民众加深对NGO的了解，促使更多的人来支持NGO、来关注湖南省扶贫事业的发展。