钟娜 吴建国 湖南交通职业技术学院

摘要：本文首先通过界定地方旅游立法概念，并选取有典型代表性的国家和地区成功经验进行比较借鉴，指出了湖南省地方旅游立法存在的问题。然后通过分析湖南省地方旅游立法必要性，提出湖南省地方旅游立法要尽快修改完善《湖南省旅游条例》、增加相关条款，制定地方政府规章、对法规补充细化，进行制度设计，填补立法空白，立足湖湘文化特色、保护特色旅游资源等具体措施。

关键词：地方旅游立法；旅游法；立法对策

一、湖南省地方旅游立法现状分析

1、地方旅游立法基本概念

当前，我国旅游业正处于快速发展期，预计到2015年，旅游业增加值占全国GDP的比重将提高到4.5%，占服务业增加值的比重将达到12%，每年可新增旅游直接就业50万人左右，旅游业对于保增长、扩内需、调结构、促就业的积极作用将越来越明显。湖南省近几年旅游业发展态势良好，接待游客人次呈逐年上升的趋势，增速都在20%以上，旅游收入逐年增加。以2012年为例，全省完成旅游总收入2234.1亿元人民币，同比增长25.11%。其中，接待国内旅游者3.03亿人次、实现国内旅游收入2175.46亿元，同比分别增长20.65%、26.61%。关于地方旅游立法的研究，就笔者目前所掌握的资料来看，由于各国政府体制和区域性差异，系统研究地方旅游立法的成果还不多见。而在湖南地方旅游立法亟待更新的形势下，研究这方面的成果却是寥寥无几。地方旅游立法主要是指省、自治区、直辖市（包括有立法权的市）人大及其常委会制定的地方性法规和省、自治区、直辖市（包括有立法权的市）人民政府制定的地方政府规章两大类。我国各省市在发展旅游业的同时，也都逐渐颁布了一些区域性的地方旅游法规、规章，这些地方性的旅游法规、规章和国家基本法一起，共同构成了我国的旅游法体系。

2、地方旅游立法国内外比较

目前我国大陆地区31个省区市中，除天津市没有制定地方性法规外，其余30个省区市均已出台旅游地方性法规，部分省会城市或较大市如杭州、济南、武汉、广州、西安、成都、沈阳等城市也制定了地方性法规。分析地方性旅游法规的特点，可以看出，近十年来特别是2004年以来，各地旅游立法较为集中，其中，2004年后正式实施的有23个之多；另外，从法规名称上看，有21个省区市都称为“旅游条例”，尤其是2005年10月后颁布的地方性法规都称为“旅游条例”，这说明各地旅游立法实现了三大转变，即从行业管理向综合管理转变，从旅游管理向旅游促进和管理并重转变，从旅游单个行业向全社会大旅游转变，旅游的关联度、联动性进一步凸现。近年来，不少有立法权的地方政府通过制定地方政府规章，进一步完善了地方旅游立法。一类是一些地方政府结合当地旅游业发展状况制定的地方政府规章，对国家行政法规进行细化，如上海市人民政府发布的《上海市导游人员管理办法》、浙江省人民政府发布的《浙江省旅行社管理办法》；一类是地方政府依据地方性法规制定的地方政府规章，作为对地方性法规相关内容的补充和细化，如上海市人民政府发布的《上海市旅馆业管理办法》、浙江省人民政府发布的《浙江省旅游度假区管理办法》等；还有天津市，虽然没有通过市人大制定地方性法规，但天津市人民政府以政府令发布了《天津市旅游业管理办法》，弥补了地方旅游立法的不足。国内学者王天星的《北京市地方旅游立法研究》和郭素婷的《浅论河南省旅游法制体系的构建》立足本地，通过回顾北京、河南地方旅游立法历程，梳理出一些带有规律性的问题，如地方旅游立法覆盖范围窄、空白点多等。上述文章从地方旅游立法的性质、内容和问题等不同层面对地方旅游立法进行了描述，以实施效果为线索，剖析了地方立法目前存在的困境和难题。

国外对于旅游法的研究较为成熟，特别是德国对于旅游合同的研究对我国旅游立法具有借鉴意义。按照德国政体分级负责和地方自治的原则，德国国家旅游业立法分为国家级和地方级旅游立法，具体的旅游规划、开发和资金支持由各个联邦州自主进行。国外学者霍尔和詹金斯( H a l l & J e n k i n s) 在《旅游与公共政策》中阐述了旅游与公共政策、法规及政府的关系, 并探讨法规政策对旅游业发展特别是在旅游规划中的作用。在多恩( D o n n e ) 看来, 法律文化的差异必然会影响伦理规范, 必然会影响旅游的可持续发展宣言, 或减轻贫穷宣言在每个国家的解释方式。

3、湖南省地方旅游立法存在的问题

《湖南省旅游管理条例》于1997年制定，2000年、2002年先后两次进行了修订。随着国家有关旅游政策法规的调整和本地区旅游业的发展， 2008年《湖南省旅游条例》经省人大常委会审议通过并实施。2009年，《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》相继出台，2013年《旅游法》正式实施。根据上位法优于下位法，《湖南省旅游条例》这部地方性法规已经明显不能适应现实发展的状况。湖南省旅游市场尚不规范，旅游资源屡遭破坏、旅游景区和活动管理混乱等问题较多，特别是“零负团费”、“凤凰古城收费”等社会热点问题，迫切需要以立法的形式得到更好的约束。另外，湖南省地方旅游立法滞后、与上位法不配套，覆盖范围窄、立法存在空白，立法种类单一以及缺乏突显地方特色的内容等影响了中国法治建设、影响了湖南省旅游服务业发展。这些年各地纷纷出台旅游地方性法规，但仔细分析这些条例，无论是形式上还是内容上都很相似，缺乏地方特色。

 二、湖南省地方旅游立法必要性分析

1、是贯彻落实《旅游法》的需要。根据上位法优于下位法，《湖南省旅游条例》这部地方性法规已经明显不能适应现实发展的状况，迫切需要进行修改和完善。

2、是促进湖南经济发展方式转变和经济结构调整的需要。转方式、调结构、扩内需、促就业、富百姓提升软实力，是“中国梦”的一部分。旅游可以拉动经济和扩大内需，有利于关联产业如住宿业、民航铁路客运业、旅游消费等的发展。

3、是促进湖南旅游业可持续健康发展的需要。我们必须完善湖南地方旅游业立法，营造和谐有序的旅游法治环境，以便更好的保护旅游消费者合法权益，减少旅游经营者与消费者之间的旅游纠纷，促进湖南旅游市场秩序规范有序并朝着健康的方向发展。

4、是适应国际交流与合作新形势的需要。在经济全球化背景下，国际交往更加频繁，旅游产业的市场空间不断扩大，湖南旅游业将迎来更为广阔的旅游客源市场，但湖南旅游市场存在的价格秩序欠规范、旅行社竞争力较弱等现实问题以及可能出现的境内外旅客权益保护、纠纷处理、市场规范等问题都急需完善地方旅游立法。

三、湖南省地方旅游立法对策分析

1、尽快修订《湖南省旅游条例》这一地方性法规，贯彻落实《旅游法》。建议增加 “旅游规划”、“惩罚性赔偿”、“旅游包价合同”等相关条款，明确旅游者和旅游经营者及其从业人员权利和义务，明确地方旅游监督管理职责。

2、建立完备的地方旅游法规体系，填补湖南省地方旅游立法的空白。把《湖南省旅游条例》作为统帅，以相关旅游业要素（如旅行社、导游、旅游景区、旅游饭店、旅游纪念品等）之政府规章为配套，形成明晰的地方法规体系。借鉴世界旅游强国或地区旅游城市立法的成功经验，加强对立法技术的研究。

3、立足湖湘文化旅游特色，在调整对象、权利与义务、罚则等方面应规定得更为具体，更具操作性。地方旅游综合立法不仅为国家旅游综合立法打下了扎实的基础，而且为旅游法的制定做了有益的探索和积累。但就目前来看，各地旅游法规无论是文本结构、条款内容还是表述形式都差异不大，存在着过于雷同、缺乏特色等问题。各地纷纷出台旅游条例，一方面体现了当地政府对旅游业的重视，另一方面也是为了促进当地旅游业的发展，因此必须立足本地具体情况和实际需要，法规要符合地方旅游业的实际，坚持地方特色。

参考文献

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