白静 华北电力大学

摘要：党的十九大报告科学判断出中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。创建高水平大学，提供优质的高等教育，这是人民美好生活需要的一部分。中共中央、国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》第十三章明确指出：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系” 。提出“建设中国特色现代大学制度，完善治理结构，加强章程建设”。近期教育部也相继出台了构建现代大学制度的一系列重要部署，因此加快推进治理结构改革，完善现代大学制度已成为高校教育改革发展的重中之重。

关键词：现代大学制度；高校治理；治理结构；内部审计

一、建立现代大学制度是新时期高等教育改革的方向和发展的必然要求

（一）现代大学制度及其主要内容。现代大学制度是指与社会发展和高等教育发展需要相适应的大学外部关系、内部组织结构及大学成员行为规范的体系。大学制度起源于中世纪大学，作为教学、科研和从事社会服务的场所，大学是非营利性的利益相关组织，组织制度具有趋同性，大学与大学制度如影随形，可以说大学的发展史就是大学制度的演变史。大学制度一般可以从宏观和微观两个层面进行理解。宏观的大学制度是指一个国家或地区的高等教育系统，包括大学的管理体系、投资体系和办学体制等；微观的大学制度是指大学内部的组织结构和运行机制，包括组织结构的分层、内部权力体系的构成等。

（二）现代大学制度的特征。多数研究者认为现代大学制度建设的主要内容表现为相互联系的两个方面：一是通过制度创新和体制创新，理顺政府、大学与社会的关系，使大学成为面向社会、依法办学的独立法人实体。二是在大学组织内部，要以学术追求和学术发展为核心，构建内部管理体制框架和制度，处理好学术管理与行政管理、学术权力与行政权力的关系，我非常赞同这种观点。高校正在逐步建设以“政府宏观管理、市场规范调节、社会广泛参与、学校自主办学”为特征的现代大学制度。

综上所述，现代大学制度主要有两个方面的内容即大学外部制度规范和内部治理。其中外部制度是指大学与政府组织、社会组织以及同业间的关系规则与机制。大学内部制度是指大学自身的管理制度，主要包括机构设置制度、管理制度和工作制度三部分。大学制度建设应以国家宏观调控、大学依法自主办学和科学、民主管理为核心才能成为制度规范或规范体系。

（三）现代大学制度建设的重要意义和目标

随着教育体制改革的全面深化和高等教育的快速发展，高校办学资金总量急剧增加。2016年全国教育经费总投入为3.89万亿元，其中，高等教育总投入为1.01万亿元，同时资金渠道更加多元化，经济活动日趋频繁和复杂，财务风险也随之增大，教育经费管理和资源配置中的深层次问题更加凸显，因此构建现代大学制度、加强学校治理成为当务之急。

当今世界大学林立，作为具有五千年文明发展史的中国来说，建设世界高水平大学，并没有成功经验，更不能照搬西方模式。在中国特色社会主义制度条件下，我们正积极探索教育兴国、人才兴国之路，构建特殊鲜明的大学管理体制和机制。

1.进一步理顺大学与政府之间的关系，充分落实办学自主权。划清大学和政府的管理职能，一方面有利于解决政府职能缺位或越位的现象，另一方面有助于大学充分发挥自主办学的积极性和主动性，促进大学更好地遵循教育规律和人才培养规律，提高自主创新水平。

2.强化大学内部结构治理，平衡行政权力与学术权力之间的关系。按照《高等教育法》的规定合理界定行政和学术权力，解决管理中存在的“议而不决、决而不行、行而未果”的问题。

3.协调大学与社会关系，促进大学精神的传承和更好地服务社会。大学既要为社会提供服务，又要与社会保持相对独立的关系，坚守自身的办学理念和文化精髓，实现内涵式发展。

二、内部审计在国家审计体系中发挥着重要的基础性作用

（一）国际内部审计的发展状况

纵观国际内部审计的发展进程，大致经历了三个阶段：在初级阶段主要以保护财产、查错防弊为目标；中间阶段主要以改善经营、加强控制为目标；现代内部审计正在逐步转向以完善内部控制、加强治理、防范风险为目标。美国著名内部审计专家劳伦斯·索耶认为，内部审计是对组织中各类业务和控制进行独立评价，以确定其是否遵循公认的原则和程序，是否符合规定的标准，是否有效和经济地使用资源，是否正在实现组织的目标。而国际内部审计师协会(IIA)将内部审计概括为：“内部审计是一项独立、客观的保证和咨询活动，旨在增加组织价值和提高组织的运作效率。它通过应用系统化、规范化的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的有效性，帮助组织实现其目标”。

从国际主流趋势看，内部审计的职能定位已由监督型向服务导向型转变，内部审计的范围已经延伸到机构治理的战略审计和风险管理等管理审计的层面，审计的内容也逐步向控制风险、提供管理咨询服务的增值型审计转变。

（二）我国内部审计正逐步与国际接轨

我国内部审计从新中国国家审计派生而来，已有三十多年的发展历史。2003年审计署第四次修订了《关于内部审计的工作规定》，把内部审计定义为：“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标”。其后中国内部审计协会颁布的《内部审计基本准则》把内部审计定义为：“内部审计是组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制度的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现”。

从内部审计定义的几度修改可以看出，我国内部审计与国际内部审计越来越接近，两者都是以及时、准确地发现组织内部控制和管理中存在的问题、诊断可能出现的风险、保证组织预计目标的实现为宗旨。国家审计署原审计长刘家义曾指出，“现代内部审计从本质上讲是部门单位、企业事业组织的“免疫系统”，根本目的是提供组织自身的“免疫力”，保证其安全健康，促进其可持续发展” 。由此可见，国家赋予了内部审计参与治理、完善治理结构的神圣而光荣的使命。

(三)新形势下高校内部审计的职能定位

首先，关于高校内部审计的领导体制和机构设置问题，教育部在2015年印发的《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》要求部属各高等学校要健全内部审计工作领导机制，充分保障内部审计机构独立性，学校主要负责人应直接领导内部审计工作，应设置独立内部审计部门。这就决定了内部审计在高校治理中拥有更大的独立性和更高的权威性。其次，关于高校内部审计的职能《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》指出高校内部审计是指高校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。由此可见内部审计在高校治理和治理结构中，既是执行层也是监督者，其独立的特性和双重身份决定内部审计具有高度参与学校治理的可能性。

三、内部审计在现代大学制度的建设中发挥着不可替代的作用

第一，从审计职能分析。高校内部审计既要对经济活动进行监督和评价，行使监督、评价、鉴证的约束性审计的职能，又要履行咨询服务、防控风险的促进性审计职能，始终坚持以服务教学和科研为出发点和落脚点，可以说审计业务活动是为学校做“健康体检”，增加“免疫力”。因此内部审计是学校实现工作目标、完善治理结构的内在需求。

第二，从审计内容分析。内部审计认真贯彻落实中办国办《关于完善审计制度若干重大问题的意见》关于审计实行全覆盖的要求，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，拓宽审计范围，不留死角。同时将管理审计的理念融入到各项审计中，转向参与学校治理，在内部控制制度建立和执行层面分析问题产生的深层次原因，提出具有建设性审计意见和建议，达到标本兼治、惩防并举的效果，因此内部审计是治理结构的有机组成部分，与现代大学制度共生共赢、相辅相成。

第三，从审计方式分析。积极探索开展基建工程、设备物资采购、招投标活动、科研经费管理的全过程审计模式，从事后监督向事前和事中过程监督转变。以业务管理活动为突破口，主动搭建审计与管理的沟通平台，将问题控制在萌芽状态，防患于未然。因此预防性审计更有助于促进学校治理，优化治理机制。

第四，从审计结果运用分析。内部审计应按要求多渠道、多种方式开展审计结果运用，促进整改，完善审计结果运用机制，形成“审计-整改-提高”的良性循环。审计结果运用得好有助于利益相关者了解受托责任的履行情况，有助于提高学校战略决策的透明度、影响力和执行力。

通过以上四个方面的分析可以看出：内部审计业务活动已完全融入到学校管理之中，直接服务于高校内部治理，承担起高校免疫系统的责任，必将成为构建现代大学制度、改善内部治理的重要手段之一。

四、充分发挥内部审计职能作用的途径

现代大学制度背景下，高校的受托责任在发生变化，相关利益者群体也在发生变化，这些变化要求内部审计为学校管理方面提供更加多元化的审计服务。

（一）   树立科学审计理念，推进内部审计创新转型

“新时代”要求有新使命、新思想、新战略、新部署。对于高校内部审计来讲形成与教育治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制是新时期改革的主攻方向。高校内部审计要牢固树立治理导向和问题导向审计理念，真正做到预防、引导、监督、服务的统一，充分发挥管理审计和风险导向审计在评价和改善内部控制和治理的核心作用；突破单个项目审计思维，立足整体战略目标，树立全局意识，系统分析内部环境和资源状况，把握治理审计的内涵，加快实现内部审计角色和职能转变的步伐。

（二）   加强制度建设，为审计工作持续发展提供保障

根据《审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《教育系统内部审计工作规定》以及其他相关的法律、法规和行业规范，按照教育管理和改革的相关部署，从审计对象、审计内容、审计实施、审计评价、审计报告、审计权限等方面严格规范业务管理和操作规程，加强审计质量控制，建立审计项目质量评价机制，促进审计工作制度化、规范化和系统化，更好地为建设高水平大学的目标服务。

（三）   推行审计职业化管理，加强审计队伍建设

“打铁必须自身硬”。学校要制定长远的内部审计战略发展规划，确定新常态下的内部审计工作思路，配备与现代审计需求相适应的审计力量和人员结构，不断提高审计人员的业务素质和职业能力，激发审计人员的工作潜能和创造力，打造“政治强、作风硬、品德好、业务精”的审计队伍。内部审计和审计人员在现代大学制度建设的进程中扮演好研究者、沟通者和诊断者的角色。

（四）   拓展审计领域，突出审计工作重点

内部审计要准确把握高校改革和发展的脉搏，立足于学校治理的高度，为管理者、决策者提供专业化的审计建议。根据学校的工作重点和资金走向，开展风险管理审计、内部控制审计和绩效审计，突出对重点部门、重点领域、重点资金的风险识别和风险评估，助推教学、科研、管理等关键岗位业务流程的进一步规范和内控制度的改进和完善。

（五）   改进审计方式和方法，提升审计效能

审计方式和方法是实现审计目标的途径和手段，应随着审计目标和审计内容的变化而改进和创新。新形势下内部审计要不断探索适应现代大学制度建设的审计方式和方法，将财务收支审计与管理审计相结合，将审计项目与审计调查相结合，将传统审计与数据式审计相结合，通过提高现场审计工作的信息化和数字化水平，强化审计业务能力，提高审计效率和效果。

现代大学制度要求高校建立自我发展、自我约束的治理结构。内部审计作为高校自我约束的“免疫系统”，要以现代大学制度的建立为契机，主动实现转型。内部审计必须以“强管理、防风险、促发展”为己任，积极探索以“风险为导向、控制为主线、治理为核心、发展为目标”的管理审计和绩效审计，逐步实现以“事前审计为基础、事中审计为重点、事后审计为保障”的审计模式。这既是高校安全、健康、可持续发展的迫切需求，也是内部审计适应新形势实现转型难得的机遇和实现跨越式发展的客观要求，更是发挥审计监督和建设性作用的必然选择。

面对新形势、新要求和新任务，内部审计必须重新审视自己的职能定位，认真落实十九大报告关于“改革审计管理制度”的要求，快速调整审计目标、审计内容和审计方式，拓展审计新领域，开启审计新征程，在高校改革的大潮中成为坚强的生力军。

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