许志勇   江西财经大学人文学院

摘要：随着我国的经济发展，老年人对养老产品需求层次也有所提高，但我国老龄化趋势亦日益严峻，养老服务市场化已迫在眉睫。然而我国深受“养儿防老”等传统观念影响，当前虽有一些社会组织机构进入养老服务产业，却缺乏明确的市场定位，老年人的养老需求没有得到很好满足。该文对我国当前养老服务市场化存在的问题进行分析，探索相关对策，以更好推动养老服务市场化，满足老年人多元化的服务需求。

关键词：人口老龄化；养老服务市场化；多元化需求；专业人才

根据2000年全国第五次人口普查数据可知，0至14岁人口占比22.89%，15至64岁人口占比70.15%，65岁及以上人口占比6.96%，2010年全国第六次人口普查上述三项占比分别为16.60%、74.53%、8.87%，从中可知2010年0至14岁人口占比较2000年下降约6.3%，而65岁以上人口占比上升约2%。2013年9月6日，国务院颁发的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）指出，2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年预计突破3亿。而在2015年进行的1%人口抽样调查样本数据显示，我国60岁以上人口约3441900人。由此可见，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段。

表1 我国历次人口普查年龄结构状况统计

备注：根据中国人民共和国国家统计局数据整理，均保留一位小数。

我国人口老龄化形势愈发严峻，这也引起了政府的重视。2006年2月9日，国务院办公厅转发的全国老龄委办公室等10部委发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，首次将“养老服务业”作为一个专有名词提出；2012年7月，民政部下发《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，明确了国家支持民间资本拓展居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务，并鼓励境外资本在境内投资设立养老机构；2014年8月，财政部、商务部联合发布《关于开展以市场化方式发展养老服务产业试点的通知》（财办建[2014]48号），提出在2014年至2016年，在江西等8个省区试点开展市场化养老，每年由中央财政下拨24亿元资金支持；2015年4月22日，国家发改委、全国老龄委联合发布《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》（发改办社会[2015]992号），鼓励各地结合实际，按照市场化原则推动养老服务业创新发展；2017年1月14日至15日，全国民政工作会议指出要促进养老服务市场化改革。商务部国际贸易经济合作研究院服务产业研究部副主任俞华（2017）提出，面对养老供需矛盾突出的情况，以市场化方式推动养老服务业发展迫在眉睫。

一、养老服务市场化的必要性

随着经济发展及社会保障制度的不断完善，老年人生活水平有了一定提高，原先最基本的温饱、医疗等养老服务已不能满足老年人的需求。加之我国人口结构上变化，纳税人口减少，财政收入增速放缓，政府对养老事业的投入已成为一个沉重的财政负担。而养老服务市场是一个综合性较强的市场，是带动上下游产业发展的新探索。因而，养老服务市场化已成为老龄服务体系健康发展的重要保障。

（一）有利于满足养老的多元化需求

我国人口老龄化的趋势为养老服务业的发展提供了人口基础。激增的老年人口提供了大量的养老服务需求。而随着社会分工的细化及家庭结构的变革，传统的以家庭、血缘为纽带的家庭养老模式难以满足市场需求，故而部分失能老人、空巢老人及独居长者数量渐增。根据马斯洛的需求层次理论，人的需求从最基础的生存需求和安全需求发展到社交需求、尊重需求再到自我实现需求，这是一个由低级向高级的发展过程。当我们的低层次需求得到满足后，更高层次的需求将会成为一个新的动力因素。随着我国基本养老制度的逐步完善，老年人的需求从最基本的温饱及医疗需要向社会交往及自我实现需要等多元方向发展。颜伟荣、杨鹏（2013）认为，随着人们生活水平的改善，老年人对养老服务的需求层次也相应提高。为满足老年人更高层次的需求，传统的家庭养老模式往往因服务的机会成本过高而有所忽视，这客观上要求把养老服务推向市场化运作。

（二）有利于减轻财政负担

随着工业化和人口老龄化的发展，家庭规模持续缩小，加之越来越多的女性跻身劳动力市场，传统的家庭照顾并不能很好地满足老年人的需求。另一方面，我国养老事业虽然从国家养老向社会保障过渡，但目前总体上还是政府发挥主导作用，养老事业对公共财政产生过度依赖，而福利的需求具有刚性，即便是社会福利制度较为成熟的欧洲发达国家的财政开支亦居高不下，公共债务水平提高则更容易陷入“福利陷阱”。大力发展老年服务产业，也是减轻财政负担的必然选择。

（三）有利于扩大内需，促进就业

养老服务业作为一项新兴第三产业，对促进结构调整、产业升级有重要意义。该行业是一项涉及衣、食、住、行的面向夕阳市场的朝阳产业，综合性较强，其上下游产业链联系紧密，易形成连锁效用。推进养老服务业的发展，将带动房地产业、制药业、旅游业、娱乐业等多种产业的发展，者对扩大内需、培养新的经济增长点都是一次难得的机遇。随着经济发展及城镇化水平提高，这些新兴第三产业逐步成为吸纳劳动力的重要领域。养老服务业劳动力素质的要求弹性较大，具有较强的就业吸纳能力，能够为解决城镇就业问题提供新的路径。杨宜勇、温鹏莉（2017）提出，2016年养老等“五大幸福产业”助力改善民生，其中养老服务从业人员同比增长7.3%。

二、市场化遇到的问题

（一）传统观念下，群众难以接受市场养老

较之西方发达国家，我国深受儒家传统文化影响，“养儿防老”等传统观念深入人心。虽然有学者提出，在控制性生育政策等因素作用下“养儿防老”的观念已呈现淡化趋势，更多的学者却持有不同观点。颜伟荣、杨鹏（2013）从服务需求者的角度对居家养老市场化运作的探究，提出我国“养儿防老”观念深入人心，老年人更渴望有子女陪伴；王一笑（2017）以2014年中国老年社会追踪调查数据（CLASS）为依托，对老年人是否同意“养儿防老”观点的现状进行分析，家庭保障和孝文化仍植根于人们的观念中。对此，邵龙馥等人（2013）也认为“养儿防老”等观念已深入老年群体，他们对市场化运作缺乏信任。

尽管家庭结构发生了变革，但是传统伦理孝道在人们心中已根深蒂固，子女赡养老人被视为应尽义务，而许多老人也更倾向子女孙辈一起生活。同时，我国还是一个“面子”的社会，面子心理对在日常行为决策中起着不可忽视的作用， Smith, A.H.对此进行了研究。如果老人没有子女亲属进行赡养，往往认为有失颜面，这在一定程度上也使得老人更不愿购买养老服务。

（二）服务提供者的理性供给与需求者选择的非理性

我国目前处于经济换挡减速期，随着老龄化进程加快，我们将面临养老和医疗的双重压力。虽然政府提供政策支持养老产业的发展，但是市场回应却没有取得很好效果。我国养老事业经历国家养老到单位集体保障再到现在的社会保障，保障体制的变革更多的是服务于市场经济发展的需要，并在一定程度上依赖于经济体制的渐进式发展。为有效推进养老事业的发展，政府进行试点探索，比如在上海退出“9073”格局、在北京推出“9064”格局。

政府为激发养老市场的活力，在政策上鼓励非政府组织的发展。但目前，市场上专业服务组织在数量上仍显不足。一些营利机构基于市场“投入-产出”的理性思考，往往倾向于提供较高端的服务，他们掌握产品定价权，却提高了服务受众的成本。从服务需求者的角度看，老年照顾难以进行精准评定并作出合理定价，加之市场信息渠道有限及精力有限，容易在健康状况要紧的时基于习惯做出短期决策。同时，我国养老体制虽进行多次变革，本质上还是以政府为首，群众更加信任政府，这也更容易出现服务资源的不合理配置。养老服务的理性供给和非理性选择在一定程度上也扰乱了市场竞争。

（三）市场失灵、政府失灵及价格机制失调

我国养老服务作为一项福利性事业，逐渐向谁享用谁付费的私人产品过渡。虽然政府鼓励、支持社会组织大力发展养老服务，但目前在医疗设施、专业技术等方面的竞争优势仍比不上公办机构。同时，老年人信息相对闭塞，医疗与服务信息不对称下使得有服务需求的老人基于对政府的信任而倾向选择公办机构。庇古曾指出，市场失灵需要政府介入，以更好地提高资源配置效率。养老服务市场化出现市场失灵时需要政府介入以实现可持续发展。

当然，从公共选择理论角度分析，政府干预不一定能矫正市场失灵现象，也存在政府失灵。政府需执行社会职能和经济职能，而由于各职能部门管理分化，对市场需求等信息存在不对称，所指定的养老服务政策有可能制约养老服务的发展。朱旭（2012）认为，养老服务这类商品仅仅依靠政府的投入和资源的配置不能满足社会养老服务需求。政府为促进养老服务业的发展，在政策等方面鼓励、支持非政府组织介入，但政府过度干预，一定程度上不利于市场自由竞争。然而，养老服务市场化需要竞争机制，以控制成本、提高服务质量进而实现资源的优化配置。但市场机制也存在缺陷，养老服务市场的价格对市场需求具有直接影响。一方面，营利机构从理性经济人的角度倾向于为提供较高端服务，而忽视基本的养老服务需求；另一方面，由于专业的服务组织较少，定价权掌握在少数服务提供者手中。

（四）专业人才储备不足

根据《中国老龄事业发展报告（2013）》，2013年我国老年人口达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。为应对老龄化趋势，政府提出“以居家养老为主体、社区养老为依托、机构养老为支撑”的养老服务体系，专业人才队伍建设便是养老服务体系的基础环节。快速老龄化与专业人才匮乏之间的矛盾已引起政府的关注，早在2006年国务院转发的《关于加快发展养老服务业的意见》就明确指出，要加快培养老年护理学、心理学等方面的专业人才。

祁峰（2011）、钟慧澜、章晓懿（2016）等人都对养老服务业人才队伍专业化进行了探讨，其中前者立足营利机构的角度，认为机构为节约成本而雇佣成本较低的人员作为老年护理，受雇者专业知识和技术较差在一定程度上影响老年服务质量；后者则从非营利组织角度着手，认为从业人员大多不具备专业知识和技能，影响了非营利组织在养老保障领域的作用。虽然研究角度不同，但他们都认为目前养老服务从业人员专业知识和技能普遍较低。这进一步折射出我国养老服务业在市场化运作中专业人才储备不足，而低素质服务水平不但不能为需求者提供高质量的服务，还会影响机构在养老服务领域的发展，甚至出现卢守亭（2011）所说的“非法行医”等污名化问题。

三、养老服务业市场化发展的对策

目前的老年群体多出生于四五十年代，其收入来源单一，而且深受“老有所依”、“养儿防老”等传统观念的影响，他们更倾向于与子女孙辈一起生活的居家养老，对机构养老的意愿不强。同时，政府大力倡导非政府组织进入养老服务业，并提供场所供应、购买服务等优惠政策，许多社会资本从制造业等实体经济中转型进入养老服务领域，但这种“试水”却带有趋利性，其重心不在于如何满足更多的服务需求者，又缺乏专业管理和服务水平，没有组建专业人才团队，难以得到老年群体及其家属的信任，对养老产业的市场化发展也造成一定影响。因而， 笔者认为应从政府、社会组织和老年消费者几个角度推动市场化运作。

（一）政府层面

我国养老服务兼具盈利性和福利性，政府应明确自身与市场的责任边界，及其在资源配置过程中的角色定位。通过发展养老服务事业，出发点应在保证老年群体最基本的养老服务需求得到满足，把更高层次的以及公共福利属性不甚明显的养老服务推向市场，把“看得见的手”和“看不见的手”结合起来，做到不缺位。

首先，政府应建立健全法律法规体系。目前我国已经出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》等纲领性法律文件，但缺少社会组织在养老服务领域的管理法规，这使得条例与条例之间、条例与规定之间缺乏法律和制度的衔接，从而使得管制社会组织的各部门之间经常难以有效协调与开展工作。政府要应细化有关规定，完善养老服务产业的监管机制，以规范养老服务市场秩序。一方面，社会组织所提供的养老服务产品要有市场定价，政府对其经营的规范性及合法性进行监管；另一方面，政府需要保障老年人群体的消费权益，减轻老年人对市场服务产品的不信任度。

其次，政府为社会组织提供支持政策。社会组织提供养老服务，以市场经济的方式对资源进行再分配，使得更多老人的不同层次的需求能得到更好的满足，这在一定程度上从事了政府运作成本较高的工作，是对养老事业的一个有益补充。政府发挥支持者的角色，为机构提供场地支持、税收支持等优惠政策，为之提供更广阔的发展空间。

最后，政府应重视传统文化作用，进行适当引导。随着我国养老事业本质上还是政府发挥主导作用，加之凝结在家庭基础上的孝文化深入人心，许多群众短时期内不一定能接受其他社会组织提供的服务。因此，政府在社会养老服务体系建设中，不能激进地推进市场化，应加强社会力量参与为服务市场化进行舆论宣传，引导民众对传统意义上的政府养老责任有新的认识，以提高养老服务市场的有效需求。

（二）社会组织层面

对于社会组织而言，只有更好地服务于民众，逐渐减少对外生性变量的依赖，才能获得广泛支持及实现良续发展。在养老服务市场化进程中，社会组织在抢占市场份额时，必须以市场为导向，组建和培养高素质人才队伍，提供适应消费者需求的养老服务产品。

首先，社会组织做好市场定位，提供适应市场需求的产品。养老服务产品具有盈利性的特征，社会组织把产品的定位于高端服务产品确实具有更高的盈利预期，而且也有一部分老人有更高层次的服务需求，但这样却放弃了基本养老服务需求市场。从老年人的特性角度分析，他们收入大多来自于子女供养、政府补贴，高定价将在一定程度上降低老年人对社会组织提供的服务的认可度。老年人最基本的养老服务仍是一个更为广阔的服务市场，但也需注意不能使服务内容单调而滞后于老年人的需求变化。因而，社会组织要与时俱进，提供基本物质层面服务产品的同时，及时研发精神层面的服务产品，以适应老年人对养老服务需求的不断变化。

其次，加大专业人才的培养力度，把分类培养与分层培养相结合。在人才需求方面应跟其他产业一样，需要管理型人才，也需要产品研发及市场营销等方面的人才。同时，社会组织定期对从业人员进行审查考核，使其专业资质与技能水平跟上时代潮流，使之形成有较为明确的职业发展规划。以此为服务老年群体提供专业化服务，更能加强其对产品的信任与认可。

（三）消费者转变养老观念

对于老年消费者而言，应积极转变对“家”的认识。随着工业化与现代化的发展，加之我国控制性计划生育政策实施四十余年，家庭结构已发生变化；同时，由于社会分工的细化，传统意义上的家庭主妇进入劳动力市场。独生子女在经济和精力上对承担养老显得力所不逮。不可否认，子女孙辈的陪伴是老年生活中不可或缺的一部分，但通过购买养老服务，一方面可以满足他们不同层次的多元化需求，另一方面也是减轻子女负担的新途径。

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