杜立峰 王艳杰 丽水市新农村建设和发展研究中心

摘要：丽水市处于浙江省西南山区，受区位条件差、生态保护制约等因素影响，低收入农户量多面广，是浙江省的重点扶贫区域之一。“十二五”期间，丽水市通过全面调查认定，对低收入农户进行建档立卡，并根据致贫原因分析，采取改革赋权、素质提升、结对帮扶、社会保障兜底、异地搬迁、产业带动等一系列的精准扶贫举措，到2015年底，以4600元（2010年不变价）的扶贫标准实现低收入农户全面脱贫。研究丽水市低收入农户的精准脱贫实践，可为广大贫困地区“十三五”精准扶贫提供借鉴。

关键词：低收入农户 精准扶贫 全面小康

习近平总书记指出：“增加农民收入是‘三农’工作的中心任务，农民小康不小康，关键看收入。”加快推进低收入农户增收致富，事关全面建成小康社会。丽水市低收入农户量多面广，是浙江省的重点扶贫区域之一。但该市在2015年底，按照两倍于国家扶贫线、以4600元（2010年不变价，下同）的扶贫标准实现低收入农户全面脱贫，做到了不把绝对贫困带入“十三五”。剖析丽水市精准扶贫的政策措施，能为广大贫困地区尽快脱贫提供借鉴。

一、丽水市低收入农户分布特征

按照浙江省年人均纯收入4600元（2010年不变价）的扶贫标准，2013年丽水市调查认定低收入农户26.12万户61.64万人，占全市农村户籍人数的27.92%，占浙江省低收入农户总人数的19.41%；扶贫重点村1569个，占全市行政村总数55.05%，占浙江省扶贫重点村的31.38%。低收入农户分布特征如下：

（一）从地域分布看，山区人口多、丘陵平原人口少。如该市庆元县东部11个山区乡镇有低收入农户13725户、35610人，占常住农户的42.0%；县城西部（街道）8个低海拔乡镇有低收入农户9863户、24111人，占常住农户的20.1%。从各县（市、区）低收入农户占农村总人口比例情况看，莲都区20.90%、缙云县23.82%、青田县25.93%、云和县28.06%、遂昌县29.14%，比重相对较低；龙泉市32.09%、景宁县33.60%、松阳县34.10%、庆元县34.58%，比重较高。

（二）从职业情况看，从事传统种养业人多、外出务工人少。全市低收入农户从事种养业的有24.28万人，占39.40%，从事第三产业的比例为7.41%，读书的比例占10.62%，无职业的仅为1.25%。从转移就业情况看，低收入农户在本村内就业的占67.43%，在县外省内的占了9.24%，在省外就业的仅占2.60%。

（三）从受教育程度看，受教育程度低的人多、受教育程度高的人少。全市低收入农户18岁以上人员中，文盲、半文盲的有138320人，占22.44%；小学文化程度的有247054人，占40.08%；初中文化程度的有167336人，占27.15%；高中及以上文化程度的有12727人，仅占2.07%。

（四）从生产资料看，人均耕地多、林地少。全市低收入农户拥有耕地面积63.58万亩，林地面积386.58万亩。人均耕地1.03亩，高于全市农民人均耕地面积（0.68亩）；人均林地6.27亩，略低于全市农民人均林地面积（6.43亩）。

（五）从社会保障看，参加“医保”人多、养老保险人少。全市低收入农户参加城乡居民医疗保险的有256549户、575254人，占低收入农户总户数的98.21%和总人数的93.32%。全市低收入农户参加城乡社会居民养老保险的有205233户、351892人，占低收入农户总户数的78.57%和总人数的57.09%。

（六）从消费支出看，年消费支出在1万元以上的家庭少、在1万元以下的家庭多。全市低收入农户家庭年消费支出在1万元以上的家庭比例仅为32.77%。这表明，有三分之二以上的低收入农户家庭年人均消费支出不到1万元。按低收入农户家庭平均人口2.36人计算，年人均消费支出在4237元以下，低于省定扶贫标准。

（七）从家庭住房看，居住旧房的多、新房的少。全市98%低收入农户有住房，户均建筑面积77.51平方米，无房户为5219户。其中住房结构为钢筋混凝土的仅占4.91%，砖木、砖混比例的为50.22%。上世纪90年代以前建的住房比例为78.8%，90年代以后建的占比为21.2%（其中2000年以后的占比为11.81%）。

二、丽水市低收入农户致贫原因剖析

（一）病残者比较多。调查显示，因病致贫的低收入农户家庭有113341户，占低收入农户总户数的43.39%；因残致贫的有29190户，占总户数的11.17%。低收入农户家庭有病但因缺钱而不能就医的情况比较常见，虽然低收入农户家庭城乡居民医疗保险参保率为98.21%，但农民就医费用仍有很大一部分需要自己承担，如果家庭成员病情严重，治疗费用高，或家庭成员因残疾失去劳动能力，造成家庭贫困。

（二）发展要素匮乏。缺少劳动力的低收入农户家庭有86708户，占比为33.19%，缺乏劳动技能的有49309户，占比18.88%；缺少生产资金的有70804户，占比27.11%。缺劳动力、劳动技能主要是受年龄、健康、教育等因素影响；发展生产缺少资金则与农村金融服务水平不高紧密相关。由于低收入农户自身积累少、可供抵押资产少、还款能力差等原因，金融贷款难度大，即使有致富项目，也因缺乏资金而不能扩大生产，持续增收的动力不足。

（三）教育负担较重。因学致贫的低收入农户家庭有19193户，占比为7.35%。由于家庭底子薄，平时积累少或无积累，为供子女上学，只能借贷筹措子女学习费用，由此陷入“不送子女读书长期贫，送子女读书立即穷”的两难窘境。

（四）区位条件较差。地理位置偏远的低收入农户有18443户，占比7.06%。区位条件较差的庆元县东部11个高山远山乡镇地处偏僻，交通不便，增收致富门路不多，低收入农户2088户，占全市低收入农户总户数的8.85%。

三、丽水市精准扶贫面临的困境

（一）相对贫困面广。一是集体经济空壳村多。丽水市村集体经济收入5万元以下的有2196个村，占村总数的77%。其中村集体经济一无所有的空壳村占比高。如龙泉市龙南乡33个行政村，32个行政村无集体经济收入。没有集体经济，严重影响行政村自我治理能力和自我发展能力。二是发展后劲不足。全市低收入农户文化水平低，小学文化程度及文盲、半文盲的占60%以上。留守农村的更是文化低、年龄大的老人，新技术接受能力差，种养技术水平低，农业发展后劲不足，要通过提升产业带动低收入农户增收极其困难。

（二）农业产业带动增收能力薄弱。一是产业规模小、缺特色。在全市低收入农户中，单靠种植业为收入来源的占低收入人口总数的70%左右。丽水市以山为主，田地多为山垅田、小梯田，不利于产业化发展。种植品种单一，经济特色欠缺。加上自然条件、极端天气影响，制约了贫困乡村特别是偏远山区农业产业的发展，直接影响低收入农户增收脱贫。二是传统产业萎缩。近年来，土地、农资、工资等成本不断提高，市场竞争日趋激烈，市场风险在不断加大，农业的比较效益不断下降。农村出售的大多是原始的初级产品，缺乏精细加工产品，形成农业生产高投入、低效益的状况。好多农业产业制约要素增多，不但没有发展，反而日显萎缩。如地处平原的碧湖镇，以长缸豆、四季豆为主产品，品种单一，市场风险大，影响农户稳定收入。三是田地抛荒严重。农村青壮年劳力外出，老弱妇孺留守乡村，导致大量土地抛荒。如龙泉市龙南乡大庄村，全村原有670人，现在留守村里仅有70人，其中66人是60岁以上老人。全村近千亩农保田只种了30亩蔬菜，其余都处荒芜状态。

（三）交通不便制约农村发展

大多数扶贫重点村和低收入农户，居住在高山边远地区。虽己实现“村村通公路”，但远离县城，公路等级低，影响自我发展能力。龙泉市龙南乡距龙泉市区55公里，公路窄、弯道多、坡度大。全乡虽然生态优美，食用菌、高山蔬菜、石蛙、薄壳田螺、中药等产业颇具特色，但深受公路交通条件制约，至今发展滞后。庆元县举水乡月山村是“中国特色景观旅游名村”、“中国最美休闲乡村”，被誉为中国传统草根民间文化典范的“月山村晚”名声大、知名度高，也因远离县城、公路崎岖而深受制约。

（四）“贷款难”问题突出

低收入农户缺少房屋等抵押物，又因为年龄、健康等因素，很难获得创业贷款。林权、土地经营权、房屋所有权“三权”抵押贷款，如无其他“担保”仍然贷款困难。同时，扶贫项目和资金分布在各部门，整合力度不够，存在“撒胡椒面”现象。有些扶贫项目实施缓慢，资金到位滞后。另外该市目前的农村土地流转，绝大多数以农民自发流转、农户之间流转、季节性流转为主。流转过程中，大部分只有口头协议，签订承包合同的不多，流转程序不规范，流转机制不健全，影响土地流转的健康发展。

四、丽水市精准扶贫的主要实践

丽水市针对低收入农户现状，实施了低收入农户奔小康工程和低收入农户收入倍增计划，取得了显著成效。据统计，2015年，全市低收入农户人均收入8401元，增幅为21%，居全省第4位，是2010年的2.14倍。62.5%的低收入农户（低保户除外）家庭人均纯收入超过8000元；家庭人均纯收入收入在4600元以下农户5.5万户10.9万人全部消除。

（一）推进扶贫改革试验区建设，打造精准扶贫的“丽水模式”。2013年1月，国务院扶贫开发领导小组正式批复，浙江省丽水市为首批国家级扶贫改革试验区之一。丽水市将改革任务细分为12个专题40项改革内容在全市各地试点。至2015年，全市已初步形成了创新扶贫开发方式异地搬迁化农民为市民、全面推进产改革分权赋权化固产为动产、创新金融服务保权活权化资源为资本、三位一体化分力为合力的“四化同步推进”的模式，改革成效名列全国东部其他试点市前列。

（二）提升农村劳动力素质，打造实用人才品牌。丽水市组建了由市农民学院、县农民学校和实训基地组成的农民培训网络。把低收入农户作为优先培训对象，打造“云和师傅”、“松阳茶师”、“缙云烧饼”、“畲乡月嫂”等以“丽水农师”为首的农村实用人才品牌体系。“云和师傅”品牌成为浙江省唯一以人称命名的注册商标和第一个劳务商标并被评为浙江省著名商标。“十二五”期间，全市培训农民23.65万人，其中培育农村实用人才8.0万人。

（三）实施结对帮扶制度，实现低收入村户结对全覆盖。开展以“一户一策一干部”、“一村一计一部门”低收入农户集中村结对帮扶工作。2015年，72个省级单位、1000多个市县级单位和300多位市县级领导参与扶贫结对，累计落实扶持资金1.20亿元、扶持项目3000多个。实施农村工作指导员制度，2015年由省、市、县及乡镇（街道）四级派驻农村指导员共3495名。推进低收入农户收入增收计划。2015年，实现了消除家庭人均纯收入4600元以下低收入农户为核心目标，全市9县（市、区）摘掉了“欠发达”的帽子。同时加强兜底保障力度，全市纳入低保、五保、残保的共有36649户60151人，户数、人数分别占低收入农户的67.23%和55.13%，到2015年底全市各地低保标准都提高到4600元以上。

（四）实施农民异地搬迁工程，实现拔穷根、挪穷窝。由政府主导实施农民异地搬迁工程，从根本上改善低收入农户的生产生活条件。“十二五”期间，丽水市共引导高山远山、地质灾害隐患区和重点水库区域的农民向公共服务相对较好、就业机会相对较多的县城、中心镇和中心村搬迁3.27万户10.29万人。实施安置小区属地管理，让异地搬迁进城农民转变生活方式，无差别地融入社区和城市。有针对性开展“就业创业”、“融入社区”等各类主题培训和社区文化活动，提升社区居民技能与文化素养。

（五）发展农村新兴产业，提升农户自我发展能力。以农村劳动力素质培训为支撑，大力发展生态精品农业和农家乐民宿乡村休闲旅游业、农村电子商务业、来料加工业等富民产业。到“十二五末”，全市累计创建生态精品农业示范乡镇25个、示范企业和合作社133家、示范家庭农场652家、生态精品农产品657个，培育了茶叶、食用菌、高效笋竹林3个百亿级产业。打造了“丽水山耕”农产品区域公共品牌，其市场溢价率达到33%。全市累计发展农家乐经营户（点）2107家，接待游客1700万人次，同比增长40%，实现营业总收入16.58亿元，同比增长41%，从业人员2.65万人。培育农村电子商务网店（企业）9624 家，实现网络交易额83.21亿元，从业人员24322人。来料加工业覆盖2297个行政村、90%以上搬迁小区，从业人员19.9万人，来料加工费16.5亿元，人均增收7000多元。

五、精准扶贫的启示和建议

促进低收入农户增收致富，“一个不能少”的“同步”实现全面小康，是我党建党一百周年的奋斗目标。从浙江省丽水市破解精准扶贫困局可以看出，精准扶贫既要着力改善低收入村、户的发展环境，更要针对致贫原因，因类失策，精准到人，才能实现全面小康“一个都不掉队”。

（一）加强低收入农户技能培训

根据当地产业发展需求，以农业农村实用技术、来料加工技术、农产品营销、农村电子商务等内容为重点，有针对性地开展低收入农户的技术培训，增强低收入农户增收的内动力。加强对低收入农户年轻人的职业教育，实行低收入农户应届初、高中毕业生免费职业教育制度。打响农村实用人才品牌，在低收入农户中选择有条件对象进行重点培训。深入推行工学结合、校企合作、“订单培训”等培养模式，鼓励用人单位与职业院校联合办学，提高职业教育的针对性，鼓励和支持选择低收入农户子女参与培训。在提高素质的基础上，加强对低收入农户劳动力就业支持，鼓励各类企业和农业经营主体积极吸纳当地低收入农户劳动力就业，为低收入农户就业创业提供良好的外部环境。

（二）实施结对帮扶制度精准扶贫脱贫

继续坚持结对扶贫脱贫。建立完善省、市、县三级结对帮扶制度，实现重点贫困村结对帮扶全覆盖。健全单位结对、党建结对、村企结对、侨户结对等帮扶措施。要特别重视和完善干部结对帮扶机制，扎实推进“一户一干部一对策”的精准扶贫措施。不断提高兜底保障水平。要加强“低保”、“五保”人员的动态管理，确保发现一户，建档一户，帮扶一户，使应该扶持的扶贫对象及时纳入，做到“应保尽保”。同时使稳定脱贫的农户及时退出，做到“该退则退”。在低保、五保“应保尽保”、“该退则退”工作中，要坚持实事求是和公平正义，明确乡镇主要领导负责制，拒绝“人情低保”和“失误漏保”。

（三）改善低收入农户集中村的区位条件

贫困村和低收入农户大多在山区。远离县城，交通不便，严重影响自我发展能力。一方面要把加快改善县乡公路、通景公路建设作为促进低收入农户增收致富、同步实现小康的战略性举措来抓。另一方面要继续推进异地搬迁。引导支持地质灾害隐患区、重点水库库区、生态敏感区、交通不便的高山远山群众实施异地搬迁。要完善异地搬迁优惠政策，创新农民异地搬迁方式，建立差异化搬迁补助机制。加快异地搬迁安置点的配套设施建设和社区治理等方面工作。完善有关政策，保障搬迁农民原来的山林土地权益，享受迁入地公共服务。确实使异地搬迁农民迁得出、安得下、能脱贫致富。

（四）完善低收入农户救助机制

一是完善“支出型贫困”救助制度。对低收入农户因病、因灾造成新的困难，对子女上高中、大学造成阶段性困难等家庭，给予基本生活救助，实现“应助尽助、需助即助”，构建全面、立体的社会救助服务网络，为低收入农户同步实现小康创造条件。二是充分发挥商业保险在扶贫中的作用。商业保险机构覆盖广、网络平台强、专业队伍精。充分发挥商业保险的优势，通过政保合作，全面推开“大病补充保险”和“医疗补充保险”，拓展“民生”保险“产品”，如自然灾害公众责任险、独生子女家庭意外伤害保险、低收入农户意外伤害保险、失独残独家庭养老保障等，为防止农户特别是低收入农户因病、因灾致贫返贫提供有力支撑。

（五）切实解决低收入农户“贷款难”问题

“贷款难”是制约农村有劳动能力而经济基础薄弱的低收入农户发展增收的主要因素。“三权”抵押贷款的困境是“处置难”，对金融单位不能起到真正的“担保”作用。为解决低收入农户“贷款难”问题，丽水市探索了许多有效办法。如景宁县，推出了全国首创的“政府、银行、保险”三方合作、“信用保险保证贷款”模式，由政府全额承担贷款利息，同时以农户贷款金额的2%出资向保险公司投保；保险公司提供贷款保险，承担70%的风险损失；金融机构发放贷款，承担30%的风险损失。实施近三年，政府支出贷款贴息260万元，保险费100万元，为1970户低收入农户争取贷款5346万元，使扶贫资金放大14倍，破解了低收入农户贷款难的问题。要积极与金融机构合作，探索、推广这些“管用”办法，着力破解农村低收入农户“贷款难”问题。

（六）逐步完善生态补偿政策

绿水青山是山区的最大优势，也是山区低收入农户增收致富的主要依靠。很多贫困地区为保护生态屏障而牺牲了发展机会，理应给予生态补偿。在丽水市偏远山区，抬头看看蓝天白云，四周看看绿水青山，进村看看满目凄凉。绿水青山没有给他们带来金山银山，依然生活在贫困中。其主要原因，一是没有充分利用生态优势，发展生态产业、生态旅游及农家乐（民宿）等能增收致富的产业。庆元东部山区等地方，由于受交通条件限制，至今没有得到很大发展，这方面我们自己要继续努力。二是生态补偿不足。现有的生态公益林补偿金，虽然从开始的每年每亩10多元逐步提高到现在的30多元，但还只有“一支毛竹钱”。要稳步提高补偿标准，为山区低收入农户创造稳定的收入来源。

参考文献

[1]杜立峰,王艳杰. 浙江省精准扶贫的探索与实践[J].上海农村经济,2016,07:40-42.

[2]李炀德. 丽水市推进扶贫改革试验的实践与探索[J].新农村,2016,08:5-8.