———以广西百色为例

陈青 百色学院工商管理学院

基金项目： 2015年度国家社会科学基金项目《滇桂黔石漠化集中连片特困地区雨露计划质量状况调查研究》（15MBZ045）阶段性成果之一。

摘要：建设政策性金融扶贫实验示范区是我国精准扶贫政策中的又一重要尝试。文章通过对全国四个示范区之一的广西百色市进行实地调研，分析其政策出台的背景，找出示范区建设的难点和金融扶贫的重点，并提出相应的政策建议。

关键词：政策性金融扶贫实验示范区；精准扶贫；农村小额信贷；百色市

2015年12月30日，中国农业发展银行和国务院扶贫开发领导小组办公室联合下文正式批准广西百色、贵州毕节、河北保定、陕西安康4个连片贫困市列为政策性金融扶贫实验示范区，这是我国实施精准扶贫工作的又一 重要尝试。如何利用这一政策，为我国的精准扶贫提供建设经验，是目前摆在试验区面前的一个重要课题。

一、建设政策性金融扶贫实验示范区政策出台的背景

改革开放30多来，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就，实现了从普遍贫困、区域贫困到基本解决贫困的转变，贫困政策支持人口较1978年减少了6.7亿人，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。但是这一结果与我国提出的到2020年全面脱贫的目标还有很一段距离，现在尚未解决的贫困地区自然条件十

（一）扶贫任务的艰巨性需要政策性金融扶贫实验示范区建设政策的出台  

我国“十三五”规划建议提出，“到2020年，中国要完成现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。”中国当前的贫困标准为农民年人均纯收入2300元（按2011年不变价），每年还将根据物价指数、生活指数等动态调整。2015年，贫困标准上升至2800元，有7000多万贫困人口，需要分类施策帮助他们解决贫困问题。我国的贫困人口主要分布在14个集中连片贫困区，800多个贫困县，12.8万个贫困村。贫困人口不仅规模大、分布广，而且致贫原因复杂，脱贫难度大。这些地方大部分是“老、少、边、山、穷”地区。如笔者所调查的滇桂黔石漠化片区是全国14个连片特困地区之一，它涉及的地区范围广阔、人口众多、环境恶劣、经济基础极其薄弱，是全国扶贫工作的“硬骨头”。其具体包括的贫困县（区）有：广西29个、贵州45个和云南17个，其中民族自治县34个、老区县34个，总人口有3400万，国土总面积22.8万平方公里。是一个居住着壮、布依、苗、瑶、侗等少数民族地区、大石山区、革命老区、边境地区于一体的三省交界地区。课题组所在的百色市，辖12个县（区），其中9个属于国家级贫困县，2个属于自治区级贫困县，1个属于天窗县，2016年6月底还有68.2万贫困人口，17.25万户，754个贫困村。贫困仍是百色全面建成小康社会的最大短板。扶贫是百色各级政府“最大政治任务、最大民生工程、最大发展机遇”。我国精准扶贫的战略是实施分类施策，将通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批。为确保贫困人口到2020年全部脱贫，没有大量政策性金融的支持几乎不可能实现。

（二）资金的趋利性需要政策性金融扶贫实验示范区建设去解决

资本的趋利性是由资本的基本属性决定的。按照马克思的观点：资本是能带来剩余价值的商品，它具有两个本质特征：一个是增殖性， 一个是流动性。增殖是目的, 流动是手段，是资本增殖的必要条件; 追求最大利润率成为其流动的内在动力。资本的流动性和增值性一定会导致资本从利润率较低的行业向利润率较高的行业流动，从利润率较低的地区向利润率较高的地区流动。我国14个连片特困地区，从地区特征来看，都是自然条件很恶劣、自然灾难多发、交通极不发达、基础设施极其落后的地区，从行业特征来看，都是以农业生产为主的行业，这个行业历来就是弱质行业，投资周期长、回报率低、风险很大、市场变化快，在世界各国都需要通过保护价格和支持价格来保护。所以，按照资本的趋利性，商业资本不可能自发流动到这些地区、这些行业。这只能依靠政策性金融资本来维持其运转，所以在这14个连片贫困地区建立政策性金融扶贫实验试验区势在必行。百色市2016年财政扶贫专项资金预算安排2.413亿元，比上年预算多安排1个多亿，整合农业、水利、住建、财政、教育等部门扶贫专项资金17.26亿元，盘活存量资金1.5254亿元用于扶贫。这些资金的投入靠商银行是解决不了的。

（三）经济下行压力增大、金融资产配置荒是政策性金融扶贫实验示范区建立的经济环境

当前，中国和世界经济一样，面临巨大的下行压力，农业和贫困地区受到的打击最大，大宗农产品和矿产资源产品价格大幅度下滑，例如百色的支柱产业铝矿、煤矿和铜矿，现在的价格已经不及原来的一半，已经跌破成本价，企业一开工就亏损。如电解铝价格高位时每吨34000元，现在只有每吨12000元，投资农业和贫困地区的矿产资源开发利润率越来越低，风险越来越大，各类商业资本根本不敢投资这些地区和行业。世界各国为了摆脱经济下行的困扰，实现比较充分就业，多采取比较宽松的货币政策，所以社会资本比较充裕，但是找不到较好的资本配置方式，于是通过建立政策性金融扶贫实验试验区可以较好地引导社会闲置资本投向扶贫中去。

（四）国外金融扶贫的成功经验是建立政策性金融扶贫实验示范区的客观依据

贫困问题不是中国的特有现象，世界各国都或多或少也存在贫困问题，也需要政府扶贫。据黄建新（2007）研究发现德国和法国长期以来坚持利用政策性金融手段，不断加大对农业的投入力度，使其国家农业发达，农民收入水平高。例如欧洲农业信用合作社发源地的德国，早在1850年，雷发巽就创立了农村信用合作社(后来的雷发巽合作银行)。1889年德国就有了合作社立法，1895年组建了德国中央合作银行，并建立了德国合作社协会。其合作银行体系共分为三个层次，第一层次为基层合作银行，全国共有2 500家，直接从事信用合作业务；第二层次为三家地区性合作银行；第三层次是全国合作金融组织的中央协调机关——德意志中央银行。法国早在19世纪，政府就颁布了《土地银行法》，开始建立农业信贷体系。1894年，法国政府建立了一批农业信贷互助银行，帮助农民自发成立信用合作社。1899年政府建立了农业信贷地区银行，1926年政府将其改建为国家农业信贷银行。政府同时通过农业保险为农业提供支持和保护。由此可见，重视运用政策性金融手段、鼓励和利用农村合作金融为农户提供金融支持以增加农民收入的途径是可行的。

崔得强、谢欣（2008）研究发现，上世纪70年代以来，亚洲和拉丁美洲的一些发展中国家，开始尝试农村小额信贷这一农村金融制度，它的实施对发展中国家摆脱贫困起了巨大的作用。如印度尼西亚人民银行的乡村信贷部(BRI-UD)，成立于1895年，但直到1969年才正式开始发放小额信贷业务。是世界上为农村提供小额贷款最大的国有商业银行。其乡村信贷部的核心业务是以商业利率提供小额度贷款，同时以偿付正利率水平吸收自愿存款。其基本原则是：客户为印尼全国范围内的所有值得信贷的客户；贷款的利率是以能够弥补全部成本为出发点而制定的；通过付给客户实际正利率水平的利息和为客户取款提供便利条件而动员储蓄。由此可见，在发展中国家，通过政策性金融扶贫，利用农村小额信贷这一农村金融工具也能实现贫困地区脱贫致富。

二、百色建立全国政策性金融扶贫实验示范区的难点

作为实验示范区，由于没有现成的模式可以复制，所以在试验过程中会遇到一定的困难。

（一）政策性金融扶贫实验示范区的资金来源不足

按照现行的政策，政策性金融扶贫的功能主体是农业发展银行，其资金来源主要是财政无偿拨款和有偿贷款，但由于百色属于贫困地区，地方财政收入少，历年收支不平衡，财政赤字压力大，基本依靠中央财政转移支付维持运转。再加上现在经济下行压力增加，支柱产业萧条，财政拨补资金常常不能按时到位，所以农业发展银行不得不通过向商业银行发行金融债券和向中央银行借款来筹集资金。这种资金来源是不稳定、不长久的。

（二）农业发展银行业务范围狭窄、功能单一，制约其扶贫功能的发挥  

农业发展银行自1998年开始剥离对农业的综合开发、技改、扶贫、粮棉油加工贷款等职能后，其业务范围就越来越窄，拨款金额也越来越少，其投资范围主要是用于主要农产品（如粮食、甘蔗、油料等）的收购业务，所以只有这些从事大宗农产品收购、加工的企业才有机会得到农业发展银行的政策性贷款。普通农户和小规模的农业生产企业几乎得不到其金融支持。

（三）政策性金融扶贫涉及组织机构多，难以协调

政策性金融扶贫涉及资金的筹措、发放以及回收全过程，在资金的发放方面如何做到精准识别贷款对象，如何评估贷款风险、如何确定贷款规模和贷款期限、如何监督贷款的使用，如何实行优惠利率，需要很多部门相互配合，不是农业发展银行一个部门能够完成的，它涉及扶贫办、基层政府、农业局、发改委、农机局，粮食局等很多部门，政府要协调这些部门不是一件容易的事情。

（四）信贷扶贫资金承接平台缺失和农户诚信体系建设空白

按照当前我国的扶贫战略，百色将通过异地搬迁扶贫、基础设施扶贫、生态保护扶贫、特色产业扶贫、教育扶贫、光伏产业扶贫、旅游扶贫等多种方式，需要在这些领域发放相应的金融产品，所以需要与基层政府、扶贫办、农业局、畜牧局、发改委、农机局，粮食局、教育局等很多部门建立联合资金承接平台 。担目前百色农业发展银行只与扶贫办建立了相应的资金承接平台，资金承接平台远远不能满足扶贫工作的需要，导致很多领域没有办法得到政策性金融支持。另外，百色还尚未建立贫困户或当地企业的诚信信息系统，没有建立互联网金融平台。政策性扶贫资金管理没有一套科学合理的识别、评估、发放、回收管理系统。

三、百色政策性金融扶贫实验示范区建设应解决的主要问题

根据百色的贫困状况，百色政策性金融扶贫实验示范区建设主要解决以下几个方面的问题。

（一）支持百色贫困地区基础设施建设

百色很多农村地区基础设施极其落后，特别是一些边境地区、高山地区、石漠化地区。因此，政策性金融扶贫要重点支持贫困地区水、电、气、路和信息网络等基础设施建设；污水和垃圾处理、生态系统与环境治理等环境设施建设；医疗卫生、文化等公共服务设施建设；微型农村集贸市场和生活超市等配套便民商业设施建设；农村危房改造和茅草房改造，以及贫困地区新型城镇化建设等。

（二）支持百色贫困地区生态修复工程

百色大石山区石漠化严重，生态极其脆弱，土山区由于前几年乱砍乱伐比较严重，森林覆盖率越来越低，百色是珠江源头，其生态环境影响面广。因此，政策性金融要重点支持贫困地区退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重大生态修复工程。

（三）支持特色产业发展

百色是后发达地区，依靠传统产业是不可能超过发达地区的，发展科技创新企业更不可能，只有依靠自身特点，发展特色产业来实现脱贫。因此，政策性金融要重点支持贫困地区特色产业发展，依托少数民族、边境地区和亚热带地区等特色优势，大力发展亚热带种植、养殖、林下经济、林木加工、药材生产、乡村旅游等特色产业，使特色资源和产业化龙头企业形成一体，促进贫困农户稳步增收、产业化龙头企业较好盈利。

（四）支持教育扶贫

愚昧是贫困的根源，百色贫困山区的很多孩子很多初中毕业就外出打工，个别的连九年制义务教育还没有完成就辍学，国家实施的雨露计划在边远山区很难实现。因此，政策性金融要重点支持贫困地区农村义务教育、学前教育、特殊教育等教育设施建设和办学条件改善，职业技术教育实训基地建设，以及经济困难家庭普通高校学生生源地助学贷款、国家助学贷款等。

（五）支持基层医疗卫生建设

因病致穷是百色贫困的一个重要原因。边缘山区医务人员数量少、水平相对较低，外出学习提高机会少，医疗设备落后，农民有较重的病基本上要到市区医院来治疗，花费巨大，基本上一场大病就导致全家贫困。因此，政策性金融要大力发发展村镇医疗，方便贫困地区人民看病，减少因病致穷现象发生。

四、百色政策性金融扶贫实验示范区建设的政策建议

(一)建立完善自治区、百色市及所辖县（区）投融资主体

总结推广田东县座位全国首个农村金融改革试点区建设的成功经验。以建档立卡贫困户为扶持对象，通过推进农户信用体系建设，加大信贷投放力度，发挥风险补偿资金作用，落实财政贴息政策，推进农业保险业务，规范扶贫互助资金管理使用等措施，大力实施扶贫小额信贷工程，力争使所有讲诚信、有贷款意愿和具备一定还款能力的贫困户获得免抵押、免担保、5万元以下、3 年以内的小额信用贷款。加大对扶贫龙头企业、农民专业合作社的财政贴息力度。探索农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权等不动产以及大型农机具等抵押担保贷款。

（二）加快推进贫困地区诚信体系建设

全面开展行政村和农户评级授信工作，强化信息动态管理，适时调整信用等级。大力推进“信用户”、“信用村”、“信用乡镇”、“信用县”四级联创工作，将扶贫信息网络系统与银行贷款管理系统有效对接，建立贫困户个人信用档案。加大扶贫小额信贷投放力度，可按照“量化到户、股份合作、入股分红、滚动发展”的方式，在风险可控的前提下，与扶贫龙头企业、农民专业合作社建立利益联结，用获得的小额信贷资金参与扶贫特色优势产业建设，集中使用。

（三）设立精准扶贫贷款风险补偿基金

积极推进农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权等不动产以及大型农机具等抵押担保贷款；由财政和金融机构共同出资，设立精准扶贫贷款风险补偿基金，广西自治区拨付到县的财政专项扶贫资金作为风险补偿资金主要来源，各县也要从本级财政中安排一定的资金，每年根据当年新增的贷款需求和实际补偿情况进行适当增加。

（四）加大金融扶贫力度，加快落实扶贫小额信贷贴息政策

为贫困户提供免抵押、免担保的小额信贷，扶贫小额信贷按基准利率由财政全额贴息，贴息最长期限不超过3 年。为贫困家庭学生高等教育提供生源地信用助学贴息贷款，加大创业担保贷款、妇女小额贷款、康复扶贫贷款实施力度。完善扶贫信贷抵押担保等体系，采取信贷支持、财政贴息等扶持办法，加大对扶贫龙头企业、农民专业合作社和贫困户的支持力度。推广扶贫小额信贷保险，支持建立风险分担机制，推广扶贫小额信贷保证保险业务，通过保证保险为贫困户增信，探索建立“政府+银行+保险”的风险分担机制，鼓励贷款贫困户积极购买扶贫小额信贷保证保险。鼓励保险公司在贫困村开展政策性农业保险业务，开展粮食、糖料蔗、水果、蔬菜、茶叶、桑蚕、食用菌、罗非鱼、肉牛肉羊、生猪等主要农产品保险品种，对贷款贫困户投保政策性农业保险的，财政加大保费补贴倾斜力度。规范扶贫互助资金管理使用。扶贫互助资金采取政府、企业、帮扶单位和社会组织（个人）捐资、注资、多元开放的融资方式，扩大资金总量。允许扶贫互助资金作为担保资金和扶贫小额信贷保证保险保费来源，撬动金融机构贷款，放大资金规模，提高资金使用效率。

（五）改善贫困地区农村金融服务环境

推广金融便民服务点建设，大力发展面向“三农”的现代支付网络，设立村级便民支付点。鼓励各类金融机构到贫困县开展金融业务，扩大贫困县信贷规模。

参考文献

[1]杜志雄.实施精准扶贫新战略的难题和破解之道

[2]中共中央、国务院.中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）[Z].2011.12.

[3]广西百色市扶贫办.百色市脱贫攻坚工作情况汇报[Z].2016.07

[4]马克思 资本论(第3卷)[M].北京:人民出版社,1975.

[5]广西百色市扶贫办.百色市扶贫开发工作总结[Z].2016.07

[6]黄建新.国外反贫困的农村金融制度安排及思考[J].广东商学院学报，2007（1）.

[7]崔德强，谢欣.印尼小额信贷模式及借鉴[J].银行家 2008（4）

[8]祝树民.政策性金融扶贫的引领作用[J].中国金融 2016（2）