胡学勇 江西省进贤县烟草专卖局

摘要：“一事不再罚”原则，是行政法学界对行政处罚适用原则的一个概括性表示，是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或者两次以上的处罚。其作为行政处罚的一项基本原则，目的在于防止重复处罚，体现过罚相当，以保护行政相对人的合法权益，防止行政权利的滥用。本文结合烟草专卖执法实践，从“一事”的界定及“不再罚”的把握两个方面对该原则进行了剖析，并对实践中常见的不适用一事不再罚原则的情形做了列举。

关键词：烟草专卖；一事不再罚；原则；把握

“一事不再罚”原则在《行政处罚法》第24条规定为“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。由于该规定仅明确了对 “两次（以上）罚款”的行政处罚限制，对其他罚种的再罚问题未作规范，且条款对不再罚所针对的“同一违法行为”既“同一事实”的概念表述也相对概括，以致于在基层的行政处罚实践中，每每遇到一些复杂的“事数形态”时常令人疑窦丛生，处决难断。另外方面，“一事不再罚”理论在涉烟刑事案件的行政再罚或并罚问题上亦多有争议，实操中面对这类案件的处置也常因相关规定的模糊而令基层办案人员举棋不定。在此，笔者拟从“一事不再罚”原则的内涵与实质作个探究，以期拨云见日，给实际工作带来点帮助。

一、 “一事”的界定

“一事”是指当事人的一个违法行为，是法律意义上的行为，既包括违反一种行政法律规范中不同条文的行为，也包括违反几种行政法律规范的违法行为，还包括情节严重至违反刑法的行为。该违法行为也可能因为违法意识的中断、受到改正命令或被查获、或时间、空间、距离的中断而中断。因此，准确地界定“一事”乃正确把握“不再罚”的前提和基础。目前，对于“一事”的定义，学界众说纷纭，有赞同“目的动机说”的、有倾向“法律规范说”的，笔者较为认同以“构成要件说”为基础的法律行为数的综合认定标准。即对“一事”的界定，首先应对其违法行为的构成进行分析。一般而言，行为在构成要件上符合一个违法行为特征的视为一事，符合两个及以上构成要件的则属多事。如在持证户经营场所同时查获当事人销售异地购进的真品及假冒卷烟的情形，则当事人的行为分别构成未在当地烟草专卖批发企业进货及销售非法生产的烟草制品的违法行为。此乃简单的基础界定，更复杂的“事数形态”的界定，还应明辨以下的几种情形：

（一）连续违法行为。连续违法行为是指出于同一违法故意，连续实施数次同一性质的违法行为，法律上一般以一个违法行为论处。如娱乐场所每晚8点至12点连续一个多月发出的噪声的行为构成一个独立的行政违法行为。环保部门不得视其每天发出边界噪声为一个行为加以处罚，而应当考虑作为一个连续性的违法行为做一次处罚。再如，零售户在二年内多次未在当地烟草专卖批发企业进货被查获发现的情形宜做一次处罚。因连续的违法行为在主观上具有较大的恶意，所以与同一性质单一的违法行为相比，应当从重处罚。当然，对连续违法行为被行政机关处罚后，当事人再实施同一连续违法行为的则明显应界定为新的“一事”。

（二）继续违法行为。继续行为是指某种违法行为从开始至终止前，在时间上一直处于继续状态。此种情况与连续违法行为一样，应视为一个行政违法行为。比如，驾驶员在同一限速时段内（如6分钟及以内）超速行驶，即为一个继续行政违法行为，如在两个限速时段内超速行驶，则应按两个行政违法行为给予处罚。行政机关对继续行为实施处罚后，应责令行政相对人限时消除违法状态，如果行政相对人没有履行该义务，即可构成一个新的行政违法行为。如某个体户在一年内一直的“无证经营”，查处后拒不申请办理烟草专卖零售证又继续无证经营的情况，在合理的期限（如30天）之后，可以界定为新的一事。

（三）牵连违法行为。牵连违法行为是指出于一个违法行为的目的，而违法方式或结果又牵连地构成其他行为，数个行为间具有手段与目的或原因与结果的关系并共同构成有机整体。比如常见的持证户在异地购进卷烟并在无烟草专卖品准运证自运或托运回当地的行为中，异地进货为目的行为，运输为手段行为，其即构成了未在当地烟草专卖批发企业进货又构成了无证运输的违法行为，且二者具有典型的牵连关系。在行政法理论中，这种牵连行为被称为“处断的一事”，即实为多事，但在处罚上以一事对待，并遵循“从一重处”的原则。

二、 “不再罚”的原则把握

（一）行政“不再罚”

“不再罚”的原则简言之是指对当事人的同一违法行为进行处罚后，不得给予第二次及以上的行政处罚。但该理论在《行政处罚法》第24条中却表述限定为“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款”的“一事不二罚款”原则，即对同一违法行为的处罚，不管有几个主体或多少法律规范规定可予以处罚，但只能给予一次罚款的行政处罚，而对于其他行政处罚并没有禁止。那么，这是否意味着在实践中对于同一违法事实的处罚除罚款不得重复外其他异类或同类罚种可不受“一事不再罚”原则的限制？是否可以给以一次罚款后，再给予一次警告的处罚，或者给予两次警告的行政处罚等？

从法的安定性及诚实信赖等角度而言，行政处罚应总体坚持“一事不再罚”的原则。即包括同一行政机关的不再罚，亦包括不同行政机关的不再罚，既涉及同一理由不同依据的不再罚，亦涉及不同理由同一依据的不再罚。行政处罚除不得重复罚款外，对其他罚种如违法所得和非法财物的没收处罚也不得重复处罚，因为违法所得和非法财物是相对有限和固定的，没收之后再施罚没收，则等于给予行为人课以了新的义务，违反了过罚相当的比例原则，除非当事人有隐瞒事实的情况发生。再如责令停产停业，如一机关已给予处罚，另一机关再次作出责令停产停业的处罚则无实质意义。但对于不同行政机关出于各自秩序管理的需要作出的某些资格罚则属该规则的例外，如某卷烟经营户违法经营，被工商部门吊销其营业执照后，烟草专卖行政主管部门依据《烟草专卖许可证管理办法》的相关规定取消其烟草专卖业务资格的情形，则不属重复处罚。对于申诫罚的警告，由于其本身作为警示教育的一种手段，旨在敦促当事人“改邪归正”，在当事人拒不改正违法行为的情况下，可适时再次作出。

（二）刑罚“不再罚”

实践中当违法行为涉嫌构成犯罪后，行政处罚的处置是否还适用“一事不再罚”原则呢？很多办案观点认为，当违法行为已由更严励的刑罚制裁时，其行政责任便不应再次追究，否则不仅有重复评价之嫌，亦有就重不避轻之累。

但我们认为，首先，在行政法学理论上，一事“不再罚”原则限制的仅为行政处罚种类的重复及多次适用，并不限定不同性质法律责任追究的“双管齐下”。其次，虽然不同法律责任间有折抵的情形存在，但不同性质的法律责任仍是不能相互替代的，既不得以行政处罚代替刑罚，亦不得以刑罚全然涵盖行政处罚，所以涉刑案件在追刑后并不意味着行政责任的彻底免除。

鉴于刑罚与行政处罚质与量的不同，以及功能和种类上的差异，就维护行政管理秩序而言，有时为全面及时消除犯罪的危害后果，在刑罚与行政处罚发生竞合时，可同时适用刑罚和行政处罚，但应以吸收主义为原则，以并处主义为例外。如《行政处罚法》第二十八条规定“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”便是对刑罚吸收行政罚的原则规定。因此，本着吸收及并处的思想，对于刑罚之后再予以行政处罚的意义应限制在对刑罚功能的补充并结合行政管理的实际需要，其罚种范围应限于诸如停产停业类的行为罚、取消其烟草专卖业务资格类的资格罚或刑罚未作处理的违法烟草专卖品的没收等，如对无证运输涉刑案追刑后烟草专卖行政机关对刑罚未作处理的涉案非法卷烟的依法没收处罚等。而对于罚款及没收违法所得等行政罚种，在刑罚后则不可纳入行政再罚的评价范畴。

（三）不适用一事不再罚原则的情形

在烟草专卖行政执法领域，不适用一事不再罚的情形主要有以下几种：

第一，屡犯，指一行为被查处后继续违法的。如无证运输行为中的当事人被处罚后“恶意”改变了线路而“重启”了第二个违法行为时，不属一事再罚。

第二，并处，指法律明确规定的对某一行为予以某种处罚，同时并处其他罚种的情形，如《烟草专卖法实例条例》条59条规定的没收违法所得还可处进货总额5%以上10%以下罚款的并罚情况。

第三，执行罚。即针对不履行行政处罚规定的义务当事人课以其财产上的新的给付义务，以促其履行。如《行政处罚法》第51条第（一）项规定“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。

总之，对“一事不再罚”原则的把握，实践中除上述情况之外，在烟草专卖案件查办过程中还有可能遇到涉及诸如有关法律原则、法益包容、社会通念等其他因素的综合考量，故在面对复杂的“事数”认定及处罚时还当谨小慎微，宜因事制“罚”。

参考文献：

[1]《行政处罚法》（2009年修订版）

[2]《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2001）

[3]晏山嵘.行政处罚实务判例释解.法律出版社，2015