丁彩杰  延安大学经济与管理学院

摘要:随着城市现代化进程加速，城市社区建设与管理快速发展起来，城市社区自治组织管理在社会管理中发挥越来越大的作用，建立什么样的社区管理模式成为了影响我国社会发展方向的关键环节，在我国城市社区探索发展阶段，社区管理还处于相对落后的状态，因此对自治组织在社区管理中的困境进行分析具有重要的意义。

关键词:城市社区    社区管理    管理困境

一、目前我国城市社区管理模式分析

我国城市社区管理是指在市及市辖区人民政府的领导下，以街道为主导，居委会为协同，以社区组织和社区成员为依托，允许行政与法律、经济与教育、功德与情感等手段，合理调配和利用社区资源，发展社区事业，提高社区成员的生存质量，促进社区经济和社会协调发展的过程。现阶段，我国城市社区基本形成了“二级政府、三级管理、四级落实”管理体制基本框架，在市一级建立社区管理的领导机构，在区一级建立社区管理的指导机构，在街道一级健全社区协调组织机构，在居委会层次上成立社区委员会。我国城市社区是在政治改革转型期的历史背景下进行建设，各级地方政府按照中央要求将原本属于省级部门的权力逐步下放到基层，发挥基层政府就近管理的优势，方便企业和百姓办事，在此背景下，社区自治组织应运而生，在街道党工委和社区党组织的统一领导下，按照“社区自治”原则设立，实行社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

二、城市社区自治组织在社区管理中的困境

1.政府行政化困境

社区自治组织有居民委员会、业主委员会、社区中介组织和其他群众性团体，但这些在政府推动下形成的自治组织，仍带有很强的行政色彩。尤其居民委员会承接的事务大部分还是由街道办事处下派的，大多事务仍是行政性事务，而非关系居民切身利益的公益事业，社区经费来源仍由街道办控制，人员结构及分工也都与上级街道办有紧密对应关系，无疑摆脱不了行政化职位划分的轨道，在人事选拔上，虽然法律规定居委会主任、委员应由社区居民或居民代表选举产生，但实际上往往是由街道办事处或上级政府部门直接确定人选，只是在换届大会上进行形式的选举而已，对社区工作人员的考核也不像理论中所讲由居民进行监督，而是街道办及区级行政部门掌管。区级行政部门的“指导”往往在实践过程中变成了“指挥”。 “二级政府、三级管理、四级落实”的社区管理框架，注定牵制社区的自治。

2.居民无组织化困境

我国改革开放不断深化，城市化进程加快，城市人口剧增，在加快提高户籍人口城镇化率的户籍制度影响下，城市出现较以前更多的临时居住人群，其中大部分是农民工，属于人户分离，即虽然户口在农村，但人在城市居住，而这些农民工没有专门的管理单位，自然成为了社区自治组织的管理对象，与此同时，人口老龄化的趋势也越发明显，65岁以上老年人数量呈逐渐上升趋势，下岗后，在社区居住，衣食住行各方面需求都希望得到社区的帮助，而这些诸如老年人、残疾人、未就业人群等都没有专门的管理部门，他们处于相对自由状态，无组织，无规矩束缚，很难形成规范、完善的组织框架，难于对其进行集中管理，这种松散的状态无疑使社区管理陷入困境。

三、社区自治组织陷入管理困境的原因

1.国家对社区的重视程度不够

目前，在对于社区自治工作上还没有得到国家的高度重视，单从高校设置社会工作专业滞后性上就可明显显现，在岗从事社区自治工作的人员包括近几年通过考试招聘的大学生社区专职工作者，几乎没有专门学习社会工作专业的，社会上组织的此类培训也不多，致使工作人员缺乏专业的业务知识及技能，而且各方对社区的科学评价体系还没有建立起来，社区工作的宣传度和公开度都不高，对社区工作的职业性认定未取得共识，甚至很多人不知道社区自治组织的存在，由此带来的结果是居民对社区的不认可以及不参与。

2.自治主体的被动地位

社区自治，本质是居民自治，居民或居民代表在法律规定的范围内维护自身合法权益，实现自我管理，自我教育，自我服务，社区自治组织扮演推动社区发展的主人翁角色，从理论讲，我国转变政府职能，实行政企分开、政事分开、和政社分开，改变政府组织“包打天下”“大包大揽”的局面，从繁琐的社区事务中解脱出来，权力下放，理论向实际操作的转变过程中，却并非如此，社区自治组织单从处理的日常工作内容讲，绝大部分还是政府临时下派的行政性任务，实际上也就是扮演政府“腿”的角色，丧失社区管理的主体地位，各项工作的开展依然是在政府的框架内推动，从而忽视社会力量的参与。这种被动的境地，让社区自治组织无法自由发挥力量，疲于政务而无暇顾及社区发展的规划，被剥夺更多为居民办实事的时间、精力甚至其他更多。

3.居民自主参与动机薄弱

社区居民广泛参与是社区管理的本质要求，社区自治的本意就是让社区居民参与到社区管理中，实现“自我管理、自我服务、自我教育”，自治意味着社区居民根据其内在需求自己选择适合的生活方式，自己为自己的事情做主，但在实际中，城市居民们对社区公共事务的参与缺乏足够的热情，缺乏对社区的归属感，大多居民仍然存在依赖性的心理，认为“我有事情了找社区就可以”，把自己的事情解决了就好，变参与社区管理为依赖社区管理。很多居民无暇参与社区管理，参与人群多集中在下岗失业的妇女和离退休人员，而很少有中青年在岗人员愿意参与到社区自治管理中，因为他们迫于社会的压力，忙于挣钱养家，利益是才参与的最大动力，而社区成员与社区没有明确的利益关系，导致居民的不参与或者很少参与。参与意识的薄弱严重阻碍社区自治的步伐。

四、社区自治组织在社区管理中困境的解决途径

1.政府加大对社区管理的重视力度

各级党组织、政府应加强对社区管理工作的重视程度，政府变行政干预为集中力量制定社区发展的宏观战略和法规制度，比如以政府制度规划城市社区战略，加大资金帮助，重视社区自治组织力量的培养、加强社区政治建和文化建设等，让广大社区自治组织承接社区管理事务，担当起社区主人的角色，引导社区组织有序健康运作，公正合法的保证社区成员的利益，才能使社区居民形成自治意识，培养自治能力，实现社区自治的终极目标。尤其目前我国社区建设处于逐步推进的阶段，政府更应站在社会整体发展的全局来定位社区发展，把重视社区发展提上新高度。

2.明确划分管理权限

在合理的社区管理中，应该是政府和居民双向进社区，发挥各自的管理职能，政府管理与居民群众直接相关的政务，居民自治组织管理社区公共事务和公益事业，两者相互协作，各司其职，而不是把社区作为政府的“腿”，做一样的工作或者重复性的工作，政府重点抓社会管理，工作中采取协调服务的方法，把社区的考核权力下放给居民。社区自治组织进一步增强自身的自治能力，提高居民参与积极性，自治组织解决好关乎居民自身的问题，自己服务好自己。

3.健全社区自治管理法律法规

目前，我国社区管理的法制配套还不完善，政府的政策还没有变成相应的法规，对居民、组织和社区工作者的约束力受到限制，另外，对支持社区工作缺乏法定措施。法律具有强制性，经法律规范的事务即会有章可循，目前社区自治组织所具有的“行政化”趋向与“自治性”特征的矛盾，很大程度上是由于法律制度的缺失导致的，社区发展的法制化，是社区组织体系正常运作的基础，也是实现自治管理过程稳定有序的保证，逐步制定和推行涉及社区发展方面的法律条例和制度，把社区整体系统纳入法制化轨道。从法律上确保社区自治组织在社区管理中的主体地位，明确其职责，按章运作，变行政约束为法律规范。

本文对城市社区自治组织管理中的困境进行了分析，相信通过努力，会突破一些困境，但其突破需经历一个漫长的过程，从政府重视到政府真正放权于社区，到社区居民自治意识的觉醒，到社区管理法律制度健全，都需一步步解决一步步实现，要经历一番复杂的改革过程。本文只是对困境展开了有限分析，仍需将许多方面问题做进一步研究。

参考文献:
[1]吴群刚、孙志祥.中国式社区治理[M].北京：中国社会出版社，2011.

[2]魏娜.城市社区建设与社区自治组织的发展.北京行政学院学报，2003年

[3]石红艳.我国城市社区管理模式新进路探悉[J].湖南农机，2009年