曾昭腾1， 罗桂丽2

（1.广东金融学院公共管理学院，广东 广州 510000；2.西昌学院体育学院，四川 西昌 615000）

摘要：要素市场化配置是构建高水平社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展的必然要求。然而，我国要素市场领域普遍存在的制度性交易成本，面临着行政垄断，区域壁垒与地方保护主义，法治建设滞后等诸多现实困境，抑制了市场竞争，已成为提升全要素生产率的突出瓶颈。以降低制度性交易成本为核心目标，探索要素市场化改革的实施路径，具有重大的理论与实践意义。降低制度性交易成本的关键在于系统性破除体制机制障碍，需要从“公平竞争、统一开放、法治经济”这三大系统性路径，推进制度创新与有效供给，切实畅通要素流动渠道，优化要素配置效率，为我国经济高质量发展提供坚实的制度保障。

关键词：制度性交易成本；要素市场化改革；经济治理

一、引言

2025年9月11日，国务院公布《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，提出要开展要素市场化配置综合改革试点。推进要素市场化配置，是经济高质量发展的内在要求，也是构建全国统一大市场的战略支撑。在我国经济转型与产业升级的关键时期，要素市场领域广泛存在的制度性交易成本，正日益成为阻碍全要素生产率提升的突出瓶颈。这类成本主要源于行政垄断、市场分割、准入壁垒、制度规则不统一、法律法规不完善等体制机制性问题，^[1]扭曲了要素价格信号，抑制了市场竞争，抬高了市场主体在准入、运营和退出各环节的成本负担。当前改革的紧迫任务是采取“破立结合”的方式，着力打破要素配置领域的制度性藩篱，加快建立统一开放、竞争有序、法治完善的现代要素市场，降低制度性交易成本。

降低制度性交易成本、推进要素市场化改革，关键在于着力破除各类公共性制度障碍。市场机制作为现代市场体系改革的重心，^[2]具体体现在公平竞争、统一开放以及法治经济这三个维度。在公平竞争层面，核心是完善基础性制度，着力破除行政性垄断，维护竞争中性原则；在统一开放层面，关键是运用规制工具消除区域壁垒，打破市场分割，确保要素自由流动；在法治经济层面，应通过厘清权责边界来稳定市场预期，规范各类治理行为，以法律的确定性防止市场失序。

二、降低制度性交易成本的要素市场化改革的现实困境

以问题导向破解制度性交易成本的生成症结，是深化改革与推动发展所面临的核心议题。当前，要素市场面临的首要困境在于行政垄断与市场力量垄断交织并存，严重扭曲要素价格形成机制，抑制市场竞争活力，成为降低制度性交易成本最突出的障碍。由地区性保护政策导致的市場碎片化，严重制约了生产要素在空间上的优化配置，阻碍了区域间基于比较优势的专业化分工，造成了资源配置的效率损失，从结构上锁定了地方经济的发展路径，对全国统一大市场的形成构成根本性制约。法治建设滞后引发的市场秩序失范，使得市场主体行为缺乏稳定法律约束，交易成本因制度不确定性而显著增加。这三重困境相互交织、彼此强化，共同构成要素市场化改革进程中降低制度性交易成本的现实梗阻，亟需通过制度创新与系统改革予以破解。

1.市场的垄断导致高昂的制度性交易成本

1978年之前，我国实行计划经济主导的经济治理模式，行政垄断现象较为突出。彼时，市场在资源配置中的作用与功能被国家权力机构取代，这在一定程度上可视为国家权力对市场机制的破坏与挤压。在高度一元化的经济管理体制下，各行业及市场主体的经营活动被置于僵化的制度框架之中，从生产到流通的各个环节均受到行政力量的层层约束。国家法律及相关经济治理政策法规凭借强制性权威，使部分市场主体获得了垄断地位。在改革开放后的产业转型中，多数产业已逐步摆脱计划经济的束缚，但在供水、供电等诸多公共事业成为市场化改革的遗留领域。行政权力通过设立隐性壁垒和直接的行政干预，制定倾斜性政策与非生产性寻租，系统地排斥外部竞争，巩固局部垄断利益，显著推高了经济运行的制度性交易成本。

市场体系改革本质上是一个持续分权的进程，但在我国地区、行业等不同层面，行政权力过度集中的问题仍根深蒂固，对市场主体在进入市场、开展融资、进行定价以及退出市场等各个环节，都施加了极大的限制。从地区层面剖析，行政垄断带来的一大弊端是阻碍了全国统一大市场的构建。市场主体难以在市场上高效、便捷地获取所需的资源要素，进而导致资源配置效率低下。部分地区通过行政手段构建起封闭的市场运行体系，限制外部主体参与竞争，在削弱本地企业创新意愿的同时，破坏了公平竞争的市场环境。在行业领域内，依托行政权力获取的垄断地位，形成了一种非市场竞争的畸形格局，对产业整体的创新发展与转型升级构成了实质性阻碍。当某些行业存在政府指定特定企业提供产品或服务的情况，这些企业缺乏提升产品质量和服务水平的动力，而其他有潜力的企业则因无法公平竞争而被挤出市场。行政垄断具有两个显著特征，即权力约束和价格排斥。权力约束体现在行政权力对市场主体经营活动的过度干预，限制了市场主体的自主决策权；价格排斥则表现为通过行政手段控制价格，使得市场价格无法真实反映供求关系，影响了市场的正常运行。由此可见，深化要素市场化改革必须直面行政垄断这一核心命题，致力于从制度根源上破除壁垒。需推进相关制度变革，破除导致要素配置扭曲的制度性壁垒，有效降低制度性交易成本，激发市场活力与实现经济高质量发展。

2.市场的分割导致高昂的制度性交易成本

市场分割作为地方保护主义的典型症候，直接影响全国统一大市场的建设成效，是新时代深化社会主义市场经济改革的关键环节与重要突破口。当前，如何打破地方保护主义给经济发展套上的制度“枷锁”，构建一个公平竞争、开放统一的现代化市场经济体系，是至关重要的领域和任务。其一，在现行体制机制下，地方保护主义的形成深植于我国特定的央地关系架构。其中，中央政府与地方政府在政策目标与利益诉求上存在的结构性差异，构成了地方保护主义滋生的重要体制性诱因。改革开放前，地方政府主要扮演执行者的角色，更多地服从于中央利益，主要工作是落实中央的政策法规，与中央政府不存在利益上的冲突与争夺。1978年改革开放后，中央与地方之间的权力分配进行了调整。为了提升治理效能，地方政府在经济发展方面的自主性显著增强，导致了中央与地方政府在有效性和权威性方面出现了冲突。在一些产业政策的制定上，地方政府可能出于本地经济发展的考虑，制定与中央政策不完全一致的地方政策，以保护本地企业。其二，区域间非均衡的发展格局，加剧了地方政府在稀缺资源与经济增长指标上的竞争压力。在以“地方锦标赛”为特征的发展模式下，保护主义倾向被进一步强化。部分地区通过行政干预，人为构筑市场准入壁垒，或对外地产品与企业设置歧视性门槛，导致市场体系的分割与碎片化。更深层次看，计划经济时期的管理思维仍在当前治理体系中存有惯性，制约着国家治理现代化的深入推进。尽管市场经济改革持续深化，但尚未理顺的政企关系仍在滋生高昂的制度性交易成本。

市场分割，本质上就是权力机制对价格机制发起的“越界干扰”甚至“强力排斥”。从现代化市场体系建设的制度视角审视，地方保护主义所引发的市场分割现象，在相当程度上维系了部分低效市场主体的存续。这类企业因难以适应经济发展转型的内在要求，其市场表现呈现出类似“僵尸企业”的典型特征：既缺乏技术创新能力与市场竞争优势，又无法通过正常的市场退出机制实现资源重新配置。反观那些对经济发展转型具有极大推动作用的企业，却因地方保护主义设置的制度壁垒，难以获得充足的资源和发展空间，难以成长为优势企业。地方保护主义造成的市场分割，扭曲了资源配置，使得市场机制无法在更大范围内优化要素流动。这种状况本质上反映了我国市场机制在优胜劣汰功能发挥方面面临的制度性障碍。

3.市场的分割导致高昂的制度性交易成本

我国市场运行中出现的紊乱状况，本质上反映了政府与市场在治理架构中的协调失衡。我国从自然经济到计划经济，再到市场经济的经济体制转型，塑造了特定的制度路径依赖，影响着市场治理效能。然而，至今尚未成功构建起统一规范的全国性市场。特别是在经济转型时期，市场失序问题依然突出。寻租行为和非正常竞争现象频繁出现，扰乱了正常的市场秩序，对我国法治市场建设造成了破坏，产生了高昂的制度性交易成本。在市场运行机制中，资源配置的效率与社会公平正义的实现存在着深刻的内在关联。由于市场主体的决策往往受到有限理性制约，容易形成集体性的认知偏差，常常引发损害弱势群体利益、加剧社会不公等问题，对市场秩序的整体稳定构成挑战。企业受到短期利益驱动，倾向于采取价格操纵、市场分割等不正当竞争方式，直接侵害其他市场参与者的合法权益，破坏了公平竞争的市场基础。从这一视角审视市场秩序问题，尽管市场上的问题表现多样，但解决问题的关键在于政府。政府作为市场规则的制定者和维护者，肩负着规范市场行为、保障公平竞争、促进社会公平正义的重要职责。只有政府切实履行好自身职能，加强制度供给，完善市场监管，才能有效解决市场秩序中存在的问题，推动我国经济健康、有序发展。

为有效降低制度性交易成本、规范市场秩序，必须加快推进具有稳定预期的市场法治化建设。社会主义市场经济的健康运行依托于法治化治理体系的建立，需要将政府与市场关系纳入法治框架，通过制度创新实现“有效市场”与“有为政府”的有机统一。我国目前已建立起市场经济所需的基础法律架构，完成了从制度缺失到体系初具的历史性跨越，为提升治理效能提供了必要制度支撑。在宏观调控、市场监管、财税管理等重点领域，基本形成了较为完善的法律框架，为市场在法治轨道上运行提供了制度保障。然而，当前的市场法治建设仍难以完全适应新时代经济社会发展的现实需求。从制度层面看，现有法律体系及其执行机制与经济结构转型之间存在一定脱节，导致制度供给与实际需求不够匹配。在执法实践中，部分领域仍存在运动式执法倾向，常态化、规范化的执法机制尚未全面建立，这在一定程度上增加了市场运行的制度成本。面对经济高质量发展的新时代要求，市场法治环境的完善程度仍显不足，营商环境法治化进程与经济社会发展需要之间尚存差距。在一些新兴产业领域，由于缺乏明确的法律规范，企业在经营过程中面临诸多不确定性，增加了运营成本和风险。因此，加快市场法治化建设，完善法律体系，已成为推动我国经济高质量发展的当务之急。

二、降低制度性交易成本的要素市场化改革的推进路径

从根源上来看，我国经济建设的核心脉络与关键所在，便是坚定不移地推进市场化改革。市场化改革是我国市场体系建设的根本遵循与顶层设计，既确立了经济发展的战略方向，也构成了市场秩序的核心支柱。制度性交易成本的降低，关键在于建立政府与市场协同发展的新型关系，既是对西方市场原教旨主义的理性扬弃，更是我国在市场制度建设中的重要突破，走出一条兼具效率与公平、市场活力与政府引导相统一的经济发展道路。市场环境的秩序并非一成不变，是在政府与市场关系的动态调整中持续优化升级。面对市场中出现的种种失序现象，我国的市场经济模式有着独特的应对之道。一方面，要充分释放市场的活力与潜能，让市场在资源配置中发挥决定性作用，使市场机制能够高效运转。另一方面，政府也不能缺位，要依法履行职责，恰当行使公权力。政府应积极推动市场法治化进程，提供科学有效的制度供给，为市场主体营造出最为优越的制度环境。

1.以公平竞争的现代化市场体系降低制度性交易成本

自党的十一届三中全会起，至党的二十大召开，我国在推进现代化市场体系建设进程中，始终处于持续明确与强化市场竞争地位的阶段。^[3]建设高标准市场体系，是全面深化经济体制改革的关键环节，对于驱动经济发展、顺利实现向高质量发展阶段的转型至关重要。

优化公平竞争审查机制，能够营造公平有序的市场环境，有效降低制度性交易成本。回溯我国四十余载的经济治理与改革历程，不难发现，这始终是一场对公平竞争的不懈追寻。公平竞争，不仅是我国市场体系改革的核心逻辑，更是构建市场审查制度体系的关键要素。^[4]然而，审视当下我国的公平竞争审查制度，仍存在诸多审查层面的不足，持续完善这一制度势在必行。其一，强化政府的自我审查机制。政府作为核心制度供给者，必须强化自我约束的自觉性与严谨性，这直接攸关公共政策的科学性与公信力。其二，构建协同互补的多层次外部审查体系。针对当前审查联席机制启动条件严苛、运行不畅的现状，可建立分级审查程序：由“一次审查”处理常规性问题；若遇重大分歧或复杂争议，则启动由反垄断委员会等权威机构介入的“二次审查”，实现审查范围全覆盖与决策质量提升。

明确竞争政策的基础性定位，是实现降低制度性交易成本这一改革目标的制度性突破。该政策的独特功能在于能够有效化解制约市场秩序建设的体制性成本，通过其权威性约束打破原有政策体系的制度刚性，为构建统一开放、竞争有序的市场环境提供制度保障。当前，产业、贸易、监管等领域的经济政策，在制定、实施与评估全流程中，均需以竞争政策为重要参照。在当前经济治理框架下，竞争政策已超越一般性经济政策的范畴，成为协调各类政策的核心制度。作为优化政府与市场关系的战略支柱，其对市场秩序构建的基础性作用已在改革实践中得到反复验证。如何精准定位并有效发挥竞争政策的制度功能，始终是我国经济体制改革的重点议题。这一命题随着社会主义市场经济体制的不断完善而持续深化，其战略地位也在现代化经济体系建设进程中日益凸显。^[5]通过竞争政策统筹协调产业政策、贸易政策等其他经济政策，实现对各类市场主体的有效规范与引导。

2.以统一开放的现代化市场体系降低制度性交易成本

在我国市场经济建设的历史进程中，开放始终是其制度建构的鲜明底色，作为现代化市场体系的发展主轴贯穿始终。我国市场经济的发展历程，本质上是一个持续拓展市场规模与边界、深化改革开放层次与维度的过程。这一过程实现了从地方市场向全国市场、从国内市场向国际市场的渐进式发展，构建起一个统一且有机联动的市场整体，强化治理能力建设，破除区域间、制度性的市场壁垒。

加大政府宏观调控效能，缩小我国区域市场差异，降低制度性交易成本。从宏观的、全局性的视野来审视，政府在市场体系中扮演着制度环境主要塑造者的核心角色，需以战略家的远见和科学客观的姿态，结合我国不同区域的资源禀赋、产业基础和发展潜力，从顶层设计层面构建有利于市场一体化的制度框架，为全国统一市场体系的形成提出制度基础。在我国市场一体化推进过程中，区域市场体系整合是关键着力点。一方面，需通过强化区域经济协作机制，充分发挥东部沿海地区的辐射带动作用，形成以先进带后进、以发达促欠发的区域协同发展格局，逐步缩小区域市场发展差距；另一方面，着力打通商品服务流通渠道，优化要素资源配置，推动各地区市场体系深度融合，充分发挥成熟区域市场的重要支点作用，以其突破行政壁垒的实践经验带动全国统一市场体系的系统推进，实现改革效应的快速扩散。

纵深推进制度型开放，以系统性制度创新降低经济运行成本。现代市场体系的内在要求正是开放与统一，二者共同构成了要素高效配置的体制基础，为提升全要素生产率提供制度保障。面对构建高水平开放新格局的任务，我国需主动适应国际高标准经贸规则，更好地履行推动区域协调发展的职责。为适应高标准国际经贸规则与促进区域经济协调发展的双重需求，要进一步地推动开放格局向更深层次、更宽领域拓展。现代市场体系内在地要求开放与统一，以实现生产要素跨领域、跨部门与跨地区的顺畅流动。^[6]市场分割与制度性交易成本实为同一问题的两种表现：分割状态必然产生制度性摩擦，而摩擦成本又反过来强化分割态势。打破这一恶性循环的关键，在于通过制度型开放构建新型治理框架，以此获取降低系统性成本的制度性红利。通过深化国内市场与国际市场的制度对接，扩大对外贸易的覆盖范围与合作深度，促进区域间经济的合理分工与协作整合，既引领国内治理体系重构，又通过参与全球治理体系变革，展现出中国市场的制度竞争优势。这种由制度创新驱动的开放新格局，正深刻改变我国在全球经济治理中的角色定位与影响力。

3.以法治经济的现代化市场体系降低制度性交易成本

我国市场法治化进程虽持续深化，却在产权、创新与宏观调控等核心环节存在明显短板，法治保障的缺位已在相当程度上引发市场秩序的失范。法律作为规范市场行为的基石，其功能不可替代。^[7]因而，维系市场有效运行的根本路径，在于运用法治思维对市场环境法律制度进行系统性完善，彻底扫除影响市场健康发展的体制性因素。

持续优化与“产权保护”关联的法规制度，降低制度性交易成本。我国通过“产权保护”相关系列法律，逐步构建起以专门法为主体、相关法律为补充的产权保护体系，为市场法治化建设奠定了重要基础。清晰界定的产权边界与强有力的法律保障，能够实质性削减市场主体在合约执行、争端解决等环节面临的制度性摩擦，优化资源配置效率。然而，由于市场主体在组织形式、经营规模及运作模式等方面呈现高度异质性，导致产权纠纷与资源争夺现象在市场竞争中屡见不鲜。加之收入分配格局的多元化发展，现行所有权保障机制在适应新型经济关系方面显现不足，造成资源配置效率的损失。^[8]面对这一现实困境，亟需从制度层面进一步完善产权保护的法律框架，通过提升产权保障力度与精细化程度，为深化市场法治建设提供坚实支撑，持续降低制度性交易成本。

推动政府宏观调控体系的法治化转型，降低制度性交易成本。法治经济的内涵不仅体现在对市场主体行为的规范，更关键的是对政府宏观调控权力本身的约束与规范。推动宏观调控体系的法治化建设，是国家治理转型的关键维度。这一进程为市场资源配置提供了稳定的制度性保障，使其能够在效率提升与公平维护之间达成动态平衡。我国已在预算管理等领域建立了相应的法律规范，但在宏观调控整体层面仍缺乏一部基础性法律进行系统整合。通过《预算法》《中国人民银行法》等专项立法的颁布实施，我国已在宏观调控的关键领域构筑起支撑政策运行的法律支柱，为财政、货币等核心政策的实施提供了明确的法律授权与程序规范，成为宏观调控走向法治化的重要标志与关键支撑。然而，这些法律规范仍存在体系化不足的问题，特别是在宏观调控的权责配置、程序规范和协调机制等方面缺乏顶层设计。因此需要构建系统协调的宏观调控法律体系，完善政府权力运行机制。这既是对调控行为的有效约束，也是通过确立稳定的制度预期，为市场运行提供“稳定锚”，实现政府与市场在法治框架下的良性互动，有效降低市场主体因政策不确定性而承担的额外成本，为我国经济高质量发展提供坚实的制度保障，这也是在法治框架下实现政府与市场良性互动的必然选择，最终建构成以制度成本最小化推动经济高质量发展的根本路径。

参考文献：

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[8]熊文邦.法治经济:我国市场经济的法治化道路探究[J].南方论刊，2020(1):14-17.

课题项目：广东省哲学社会科学规划学科共建项目“中国式现代化进程中社会治理共同体建设的制度路径研究”（GD23XXY07）；广东省教育科学规划课题(高等教育专项)“高校数字化转型中行政负担的生成机理与优化策略研究”（2025GXJK0465）；清远市哲学社会科学规划青年课题“定格治理视域下清远市基层社会治理创新路径研究”（QYSK2025055）。