喻峰 中国电建集团江西省电力建设有限公司

摘要：伴随着2013年PPP项目在大型公共基础设施领域的广泛的推进，截至2017年12月末，中国PPP项目达到14424个，总投资额达18.2亿万元，覆盖全国31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团，19个行业领域，同比上年度末增加3164个、4.7万亿，PPP项目需求还在持续加大。但PPP项目本身也存在着投资风险高、资金回收期长、可变因素众多等众多缺点，本文主要针对PPP项目中政府的履约和承诺行为展开，通过现状探讨原因，并提出解决对策，以期协助PPP项目进一步推进。

关键词：PPP项目；政府履约承诺；社会资本

一、现状描述

PPP模式(Public-Private-Partnership)是一种项目融资和管理的新模式，该模式发生于私人组织和政府之间，主要围绕公共服务供给、基础设施建设共同组建起一种“共享利益、共担风险、全周期合作”的共同体关系。PPP项目能够良好的缓解政府在大型公共基础性项目建设时的财政压力，同时投资主体的多元化使得社会资本金能够更加快速的进入投资市场，也促进项目设计、施工、管理等过程的革新，符合当前国家侧供给改革新潮流。

PPP项目由于其投资额巨大、回收资金周期长、市场不确定因素大等问题，社会资本在进行合同谈判时都会要求政府提供承诺，确定政府在项目整个回收期内分担项目风险的义务。近年来随着PPP模式不断发展，相关项目不断落地，政府作为一方主体在承诺和履约过程中的不合理导致PPP项目中途失败的事例层出不穷，泉州刺桐大桥、长春汇津污水处理厂、廉江中法供水厂等，此间教训对于政府部门和私人组织今后开展推进PPP项目起者重要的警示作用。政府承诺的合理设置，是确保PPP项目成功的必要措施（如表1所示）。

表   PPP项目自引进我国之后出现的各类大大小小的问题

2016年我国PPP项目的落地率仅达21.7％，其中实际签约数占比不足10％。任何一个PPP项目难以落地，最终都可能对国家的财政多增一笔损失，所以历年来国内外学者基于此不断对政府和私人资本的关系进行考究。国外PPP模式已经运行发展了较长时间，国外学者针对PPP合同履行障碍的现状解决对策进行了广泛的研究。Ali F.Bakr 等（2012）针对EPC合同履约现状的研究，提出使用标准规范的合同条款及相关文件，可以减少合同履约过程中许多不确定因素的出现，从而整体提高项目绩效；除此之外，还有不少学者从合同柔性的角度上探究政府与企业间的关系治理，其中Elisa betta Iossa 等（2013）提出PPP项目合同签约之后可以重新开展谈判的范围，如需一个独立客观的第三方授权或依据重新谈判合同价值进行限定，以此加大合同执行过程中的管控，减少合同的柔性，有利于提高政府等公共部门的承诺履行力度。

国外学者对政府承诺的原因、类型以及内容等方面，并且进一步探讨了应如何对政府合同履约的风险模型及调整对策。国外PPP模式及相关项目中对政府承诺研究对我国有借鉴作用，但国内外本身制度及法律环境的不同也要求对PP模式要因地制宜的研究探讨。转看国内，PPP模式于2013年前后在我国渐渐兴起，国内学者大都在国外学者研究基础上联系以我国实际国情来对PPP模式进行进一步推进和延伸。

石莎莎、杨明亮（2011）明确表示民营企业和政府之间的契约关系是PPP项目契约关系的核心，基于此其他的契约关系才能更好的成立和维系；此基础上，王俊豪（2016）通过对城市基础设施项目契约关系的进一步研究，分析了社会资本和政府间PPP项目可能采取的契约形式及其表现。

陈富良（2015）等对政府在PPP模式运行中诱发其承诺能力确实的原因进行探究，并探讨了政府的不合理履约导致的后果及对应的解决措施进行分析，认为政府在履约时的承诺缺失将导致一系列再谈判的发生，进而影响PPP项目的顺利开展。黄若琳（2013）通过对公共项目特许经营权的研究，表示没有规矩必然导致权利的腐败，提出运用完善的法律体系和司法审查对特权进行规制。

国内学者主要从PPP模式下合同双方主体的契约关系、风险管控方面展开研究，纵观国内外学者相关理论，从PPP模式下合同履约存在的问题到解决的方法，“契约精神”作为PPP项目的核心内容，成为推进PPP项目重要的一把钥匙。本文旨在大量分析文献的基础上，对政府承诺研究进行系统化的分析，更加客观全面的理清政府履约承诺存在不合理性原因，并进一步提出对应的解决方法及对策。

二、政府不履约承诺原因分析

（一）政府在PPP项目中出于主导地位

因为在基础设施项目中，政府处于甲方，对私人企业能否参与到这个项目中起着决定性作用，因而政府就享有更多的话语权。除此之外，政府也是合同的起草者，制定者，项目的监管者，这样集多方面的权利于一体，很难保证政府和私人企业在同一项目中能有着平等的地位。此外，从市场的角度来说，目前我国有能力承揽基础设施建设项目的企业越来越多，政府在制定起草相关文件的时候，也会倾向于让私人企业让渡更多的利益。

（二）政府违约成本较低

由于缺少一个能在PPP项目中以独立的第三方的身份去监督政府行为的机构，政府即便违约，其造成的恶劣影响也只是社会性的，既然没有实质性的惩罚措施，政府的违约成本就会大大降低。其次，虽然政府违约造成的是社会性问题，比如政府公信力下降，但是，由于群众目前对于PPP项目的关注并不很高，相关的违约事件也只有PPP项目的从业者、研究者才会较多的关注，因而在某种程度上政府可以忽略违约成本。除此之外，目前在我国并没有一份针对PPP项目的专门法，仅仅靠一些政府制定的规章制度，很难从根本上规范政府自身的行为。

（三）经济的发展为政府履约提供了很大的挑战

在PPP项目中，政府有时会在合同中约定，给予参与项目的私人企业一定的特许经营权，像在鑫远闽江四桥、泉州刺桐大桥、京通高速公路中，政府在私人企业项目参与前曾表示会保障这个项目在此地区的收益，在高速公路周围不再建设公路，在大桥周围不再建设其他大桥，但是现实情况是，随着经济社会的发展，路和桥的修建都是越来越多的，即便政府在这个时间段同意不再建设其他道路大桥，在几年之后，基于大多数的人民的利益的考量，依然会修建其他基础设施。

政府在做出特许经营权承诺的时候没有对经济建设的发展有一个良好的预估，也是导致政府违约的重要原因。

（四）现行针对PPP的规章制度，对政府行为的规范管制较为模糊

然目前我国也有针对PPP项目政府违约的相关法律条款，但是条款过于原则性，在实际实行的过程中还存在很多的问题。早在2017年11月30日的时候，交通运输部办公厅就印发了《收费公路政府和社会资本合作操作指南》，对项目识别和准备、社会资本方选择、项目执行、项目运营、项目移交等内容提出了严格标准，特别强调:收费公路PPP项目的实施中的各方应当按照公平、公正、公开和诚实信用的原则参与。除此之外，在2017年12月1日发改委发布的《鼓励民间资本参与PPP项目指导意见》中，曾指出要加强政府和社会资本合作诚信体系建设。虽然这些文件均对PPP项目中政府的诚信行为做出了强调和相关的规定，但是由于规定过于原则性，对于在实际合作项目中究竟该如何实施，责任应该如何追究，如何惩治相关违约的政府工作人员并没有详细的规定，这就使得这些文件不具备切实的可行性。

（五）政府缺少PPP项目的专业人才

在指定的合同的时候由于相关专业知识的缺乏使得所签订的合同条文可行性不足，而私人企业虽然有着丰富的专业知识，却由于在制定合同的时候处于相对弱势的地位无法使条款充分反映实际项目运转的需要。如果政府和私人企业双方都有专业知识过硬的相关人才，在指定合同的时候，他们就会充分考虑合同的可行性，如果合同内容可以充分满足实际情况的需要，那么在后续履行合同的过程中，政府也就不需要违约了。政府方面不储备相关的专业人才，更有可能在项目履约过程遭受损失，在长春汇津的案例中，政府就以2.8亿的高价回购，结束了这个我国首例外商投资的污水PPP处理项目。

三、解决对策

（一）增强企业在PPP项目中的发言权

改变企业在PPP项目中处于绝对弱势地位的现状，在PPP项目中，政府和企业是合作的双方，双方在项目中的地位，即使不能做到在所有合作事宜上完全平等，也应该给予私人企业更多的话语权。相对应的，企业应该提高自身的专业能力，增强自己在市场上的不可代替性，提高自己在合作项目中的地位。但是，政府代表的是公共利益，因此，承接PPP项目的私人企业，也应该树立起为公众服务的社会意识。PPP项目不同于一般的盈利性项目，PPP项目在完成后，关系的是国计民生。

（二）加强PPP项目的合同管理，政府违约同样应该受到惩罚

由于合同管理的不到位，目前政府在合同中的违约，最后往往以高价收回或者不了了之结尾。新任政府班子没有要继续履行上任政府承诺的意识，缺乏一定的契约精神。而高价回购损失的是群众的利益。在PPP项目的合同管理中，尤其应该针对政府换届和PPP合同的继续履行出台一些相关的法律规定。因为政府虽然换届，PPP项目所建成的基础设施却仍在发挥作用，PPP项目的寿命并不会随着政府换届而结束。大型的基础设施建设项目往往需要几十年的回收期，倘若换届政府缺乏继续履约的意识，项目将无法获得一个完美的结束，往往只能以失败而告终。政府契约精神的缺乏也是目前PPP项目成功率不高的重要因素。

（三）完善PPP项目的相关法律

尽管目前政府已经出台了一些针对PPP项目中政府行为约束的法律法规，但是现行颁布的相关法规条文内容笼统，没有具体的惩罚措施。而且目前PPP项目法律文件的制定还处于一个起步阶段，还需要进行进一步的完善。PPP项目的受众面广，一个PPP项目往往牵扯到政府、企业、使用者（群众）等多方的利益，法律法规的完善将为合同的履行保驾护航，参与的各方都将明确自己的权利和义务。

（四）成立一个独立于政府和企业之外的第三方监管机构

当前虽然有建立针对PPP项目政府行为的监督制度，责任追究制度、责任倒查机制、政务失信记录，但是由于制度的执行者也是政府部门，所以缺乏一定的可行性，并不能很好的监督政府的行为，因此成立一个独立于政府、企业之外的第三方监管机构，会更好的促进相关法律制度的遵守和履行。

（五）政府部门引进PPP项目的专业人才

当下PPP项目在我国开展的如火如荼，政府既然在PPP项目中居于主导地位，当然需要有相关的专业性人才更多的参与到这个项目中来，目前虽然政府也有相关的专业性人才，但是这些人才还不能在PPP发挥关键性的作用，政府在做决策的时候应该有意识的多参考一些专业性人才的建议，这有利于政府制定更加合理性的合同和规划，增加项目的可行性。

四、总结

本文针对PPP项目中政府不履约行为进行了深入的探讨和研究。从目前PPP项目中政府存在不履约的现象入手，经过深入的原因分析，得出了政府存在不履约现象的原因，总共有五点，政企在PPP项目中的不平等地位，政府违约成本较低，经济的发展导致政府无法对城市建设有一个明确的预估，缺少针对PPP的规章制度，政府方面缺少PPP项目的专业人才。根据原因，又列出了相关的解决对策，本文作者认为，增强企业在PPP项目中的话语权，完善PPP相关的法律法规，成立独立于政府和私人企业的第三方监管机构，是解决政府不履约问题的当务之急。