李国斌 西藏阿里地委党校

摘要：“十三五”时期是西藏脱贫攻坚、攻城拔寨的关键时期，在新常态下推进西藏精准扶贫工作必须调整改革传统扶贫机制。文章通过阐释机制设计理论和精准扶贫思想在管理机制、传递机制、参与机制和评估机制等弊端的基础上，结合机制设计理论的要求，强调要从规范扶贫管理机制、创新信息传递机制、完善社会参与机制、建立监管跟踪机制等方面推进新常态下西藏精准扶贫机制改革。

关键词：新常态；西藏；精准扶贫；机制设计

2014年5月，习近平总书记在河南考察时，第一次提到了“新常态”，意为要从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新经济社会形态。在新常态下，社会各方面都受到严峻挑战，经济发展整体出现趋势性下滑，民族贫困地区反贫困任重道远。西藏作为中国唯一的省级集中连片贫困地区，精准扶贫工作的成败，事关全局工作。根据国家划定的贫困线新标准，2010年底西藏贫困人口为83.3万人，占西藏农牧区总人口的34.42％，贫困发生率全国最高。近年来，西藏通过建档立卡，精准识别扶贫对象，创新精准扶贫模式，至2015年西藏贫困人口降至32.7万人，占西藏农牧区总人口的13.63％。

经过多轮扶贫攻坚，目前西藏精准扶贫呈现以下困境：从贫困人口分布看，贫困人口大多分布在交通不便的“角落里”，都是难啃的“硬骨头”，扶贫成本较高；从扶贫开发难度看，扶贫难度比以往增加不少，很多基层面临“保护生态”与“加快发展”的尖锐矛盾；从贫困群众诉求看，需求日益呈现多样化，从“以解决温饱为主要任务”的阶段转入“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”；从扶贫目标要求看，“不容一个人掉队”的目标与“与全国同步实现小康社会”的要求也增加了精准扶贫难度。同时，西藏生态恶劣，自然灾害多发，贫困群众能力贫困问题突出，加之特殊的贫困历史渊源，使西藏贫困人口的生存状况依然十分严峻，贫困问题成为制约西藏全面建成小康社会的短板。

因此，结合机制设计理论，进一步探索创新西藏精准扶贫方式，激发机制体制内生活力，建立新型反贫困战略，对于提高扶贫资源配置效率，调动贫困人口积极性，保障贫困地区经济社会的正常运转与可持续发展，构建多维联动的社会扶贫新格局具有极为重要的理论意义与实践意义。

一、机制设计理论与精准扶贫

（一）机制设计理论

机制设计理论可追溯到20世纪30年代弗里德里希•哈耶克（Friedrich August von Hayek）与奥斯卡•兰格（Lange.Oskar）间关于社会主义的著名论战，后经美国经济学家里奥尼德•赫维茨(Leonid Hurwicz)、埃里克•马斯金(EricS.Maskin)和罗杰•迈尔森（Roger B.Myerson）等人发展后成为西方经济学的主流理论之一。机制设计理论假定人们能够按照博弈论所刻画的方式行为，并按照社会选择理论的要求设定相应的社会目标，即通过博弈设计均衡机制，使经济活动参与者的个人利益和设计者既定的目标相一致。机制设计理论的核心是如何进行“有效率“的经济规制，在市场机制不能充分实现效率最大化目标时，政府仍能通过选择其他机制来达到既定的社会目标。目前，机制设计理论被广泛应用于法律法规制订、最优税制设计、行政管理、民主选举、社会制度设计等现实问题之中。

（二）精准扶贫思想

“精准扶贫”是习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时，首次提出的“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。随后中共中央、国务院机构相继出台印发了一系列关于精准扶贫的文件通知，对精准扶贫工作模式的顶层设计、总体布局和工作机制等方面都做了详尽规制，推动了习近平精准扶贫思想的全面开展。自提出精准扶贫思想以来，经中央、地方等多方调研实践并最终形成了“六个精准”、“四个施策”、“五种渠道”、“十项工程”为主体，囊括政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了全社会共同参与的多元精准扶贫政策体系。精准扶贫是用科学的态度营造起扶贫扶志扶智的制度环境，解决“人的素质性脱贫”问题，引导民众主动参与乡村建设，摆脱了以往社会保障制度中被动盲目投入的趋势，着力于建设一个培育脱贫的能力的环境。

（三）基于机制设计理论的精准扶贫研究思路

机制设计理论从信息效率、激励相容、资源配置、机制协调等方面为西藏精准扶贫机制改革提供了全新的研究视角和理论启示：首先，精准化理念是精准扶贫制度的核心要义。在新常态下，针对西藏贫困治理的严峻态势，扶贫工作不论是在贫困人群的识别，抑或扶贫政策的制定实施上，都需要精细化的工作理念，严防“大水漫灌”，要确立新的指导思想、发展理念和发展机制；其次，机制协调是精准扶贫机制重建的重要内容。精准扶贫政策涉及到金融支持、社会救助、产业发展等多个领域的公共政策过程，迫切需要改革现有的扶贫机制，来扼制公共决策可能产生的弊端，形成全社会参与的反贫困体系；最后，激励相容是精准扶贫机制创新的动力。机制设计理论强调在制度的设计者不了解所有个人信息的情况下，机制必须能够给每个参与者一定激励，不仅有利于完善制度体系的运作规则，而且能够充分激发贫困人口改变现状的积极性和创造性。

二、西藏精准扶贫机制的缺陷

（一）管理机制亟待规范

瑞典经济学家冈纳•缪尔达尔（Karl Gunnar Myrdal）在其代表作《亚洲的戏剧——对一些国家贫困问题的研究》（Asian Drama:An Inquiry Into the Poverty of Nations）一书中阐述了腐败与贫困的关系，指出：“腐败行为对任何实现现代化理想的努力都是十分有害的。腐败盛行造成了发展的强大障碍与限制。”贪污腐败是阻碍精准扶贫政策实施的绊脚石。而西藏精准扶贫的最大障碍是扶贫政出多门、决策管理多元、资源配资混乱、政策扶贫主导以及权力配置交叉，这种混乱的管理模式不仅不利于扶贫政策的落实，同时为寻租等腐败行为的产生提供了温床，甚至进入死循环的境地。

（二）传递机制纵向呆板

自上而下，自下而上的纵向信息传递机制，是中国治理贫困的一大特色，也是机制弊端的重要表现。西藏贫困治理模式是沿袭计划经济的产物，传统的“命令+控制”长期占据主导，没有充分发挥市场配置资源的基础性作用。在扶贫纵向信息传递中，政策落实时，上级遥控指挥下级；项目审批时，地方层层上报中央，没有横向信息交流机制，信息传递渠道狭窄，时效性不高，严重影响精准扶贫政策的落实。此外，纵向传递机制是行政机构之间封闭的管理机制，缺乏相应的监督机构，导致贫困地区各级政府层层截留扶贫资金，挪用私吞、弄虚作假、铺张浪费等腐败行为激增。

（三）参与机制建设滞后

参与程度不高主要表现为，在西藏精准扶贫工作中，贫困人口和非政府组织的参与程度不高。首先，贫困人口参与程度不高。传统反贫困战略以解决温饱问题为目的，以经济援助为手段，过分注重物质的直接投入，“等、靠、要”思想深深根植于贫困群体，贫困人口处于一种被动的接受者状态。其次，非政府组织参与程度不高。由于没有建立横向信息传导机制，缺乏相应的法律规范和制度保障，缺失各种非政府组织（NGO）等民间机构进入窗口，致使社会力量、市场资源不能广泛参与西藏的贫困治理，难以有效调动更广泛的力量到反贫困工作当中，导致贫困治理仅仅依赖于政府力量而显得势单力薄。

（四）评估机制普遍缺乏

目前，西藏扶贫项目包罗万象，涉及诸多行业领域，包括农田水利、交通设施、科教文卫、生态移民等多个方面，资金来源五花八门、渠道各不相同。能否有效监督、跟踪扶贫资金的使用、扶贫项目的验收、扶贫效益的评估，直接关系到贫困地区的发展以及社会公平与效率的实现。然而，当前西藏的扶贫机构设置中，并没有专司扶贫监督和跟踪的机构，也缺乏公众强有力的外部监督和舆论监督，加之扶贫机构并没有按照现代管理制度进行严格设置，难以对扶贫部门的工作绩效进行认真监督与长期跟踪，导致一些扶贫部门在实际工作中不知不觉降低了工作标准，致使腐败滋生，扶贫效益不断下降。

三、西藏精准扶贫的路径安排

（一）规范扶贫管理机制

美国经济学家保罗•萨缪尔森（(Paul A.Samuelson）在《经济学》一书中指出：“在评价政府医治经济病症的作用的同时，我们也必须提防政府失灵的现象”。可见政府作为规制者，由于自身的有限理性和受其规制偏好、路径依赖、制度环境等因素的影响，较容易被被规制者“俘虏”，使其决策与现实发生较大偏离，形成严重失灵。但是，在西藏现代市场经济活力还未充分激活的状况下，政府是弥补市场失灵的决定性力量，是西藏反贫困治理的中坚力量，因此有必要采取坚决措施规范政府的扶贫领导。因此，要完善现有的法律、法规体系，明确政府在扶贫工作中应尽的义务和具备的权利；要建立精准扶贫工作激励和监督机制，改革传统政绩考核标准，使精准扶贫工作能起到实际的效益。

（二）创新信息传递机制

机制设计理论强调，任何一个经济机制的设计和执行都需要信息传递，对于机制设计者来说，信息空间的维数越小越好。根据发展中国家反贫困的成功经验表明，横向传递机制的维度更小，更有利于解决各级政府、社会机构、贫困人口信息的不对称问题，因此必须重新整合各种反贫困力量，创新纵向传递机制和加强横向传递机制建设。改革纵向传递机制，要破解现有多元扶贫体系，将散落于各部门的扶贫权力相对集中，实行垂直一体化管理，厘清上下级的关系，避免地方过多干预，同时畅通扶贫信息，缩短信息传递时间；新建横向传递机制，要为从事反贫困活动的非政府组织提供良好的准入环境，要引导和鼓励社会力量广泛进入精准扶贫领域，同时政府要破除壁垒、削减职能，拓展非政府组织在反贫困的发展空间。

（三）完善社会参与机制

诺贝尔经济奖得主安格斯•迪顿(Angus Deaton)认为，没有国家与积极活跃的公民有效互动，就很难形成战胜全球贫困所需要的增长。机制设计理论也认为当政府作用不充分或市场失灵的情况下，要通过设计激励机制促进贫困人口和非政府组织真正参与西藏精准扶贫中。首先，要让贫困人口直接参与扶贫项目的设计、实施、监测与评估整个过程，给予贫困群体一定的发言权、分析权和决策权，积极引导、激发、培育贫困人口的脱贫兴趣、意识、能力，实现“多赢”的目的，努力把潜在的资源优势转换为现实的经济优势；再次，要充分发挥民间组织的优势，使其与政府的资源配置形成有机互补，通过私募债、众筹、互联网金融等各种创新形式来参与扶贫，探索建立政府主导、民间主体、开放高效、运作透明的创新型反贫困模式。

（四）建立监管跟踪机制

机制设计理论指出，监管制度的创设目的是对市场自由竞争失范和机制运行扭曲的矫治，以及对市场失灵的法律补充。因此扶贫监管及跟踪调查是西藏精准扶贫工作的必要环节和重要组成部分，确立行政监督跟踪机构，培育民间监督跟踪力量，拓宽监督跟踪渠道。首先，要强化项目前期可行性研究和论证、项目实施中管理和监测、项目完成后的评估及可持续管理维护制度；其次，要建立扶贫工作财务审计公开化制度，依靠广大群众和社会舆论的监督以及长期的跟踪调查，保证扶贫资金分配、管理、使用的各个环节公开透明；最后，要建立扶贫工作绩效评估考核体系和严格的责任追究机制，确保项目效益的发挥，确保各项政策好处落到扶贫对象身上。

参考文献：

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