李泽锴  河北经贸大学公共管理学院

基金项目：河北农村土地三权分置政策实施效果调查—以沽源县，邱县和威县为例（课题号是201911832002）

摘要：土地经营权作为三权分置中的重要环节。在分析影响分置效果的制度性因素和非制度性因素基础上，指出了土地流转和抵押贷款等土地分置中的过程控制和运作流程，并提出了建议，对运行协调机制建立提供参考。

关键词：三权分置；土地经营权；流转；抵押贷款

新时代新形势下，乡村振兴战略的提出使得农地三权分置并行成为重中之重，放活经营权，促其在更大范围内流转，赋予农地经营权抵押、担保权能，破解农地经营主体融资的困局，它对于深化农村土地制度改革具有重要意义。三权分置是为顺应我国经济社会发展需要，深化农村土地产权制度改革，推进农业现代化的产物。随着经济不断发展，城镇化的不断推进，农村常住人口不断减少，农村闲置土地越来越多，土地流转成为适应我国农村社会自身发展和推动农业现代化的现实需要。截至2017年底，全国家庭承包经营耕地流转面积5.12亿亩，流转面积占家庭承包耕地总面积的37%。在流转过程中，“两权分置”下的家庭联产承包责任制弊端逐渐显露，如不利于机械化推广，不利于规模化经营等。但是由于当前社会保障机制不健全、流转制度不完善等因素导致现实土地流转中仍存在不少的问题，如操作不规范、土地资源配置效率不高、机械化、规模化水平低等。另一方面，农业对大自然的依赖性大，现有科技水平的发展程度还远远不能够改变或控制大自然对农业的影响，农业生产不稳定性和风险性较大，加大了农业生产与农村经济发展的融资风险。土地经营权抵押贷款政策的出台对于解决这一难题具有重要意义。土地经营权抵押贷款已经取得了一些成效，在一定程度上缓解了土地规模经营融资难、融资贵的问题，得到了经营主体的部分认可，但也存在着资金额度不高、抵押贷款环节繁多、经营权估价不规范，贷款还款风险大等问题，影响着农村土地承包经营权抵押贷款的顺利实施，制约着政策的实施效果。

一、影响土地经营权分置效果的因素

（一）制度性因素

1.政策法规和监管

主要有两个方面：一是立法的不健全和不完善。关于农地“三权分置”中权利的界定主要是从物权法的角度进行解释，但在我国现行《物权法》、《土地承包法》及其它法律中并未出现土地承包权、土地经营权的概念。经济学研究者普遍认为农地产权的各项基本权利属性可以被不断分割与细化，但法学界对此有不同的声音。他们认为土地承包权、土地经营权是典型的经济学用语，而在法学上，作为一个完整的民事权利,土地承包经营权无法分解为土地承包权和土地经营权。可见，在立法方面我国尚不完善，法学界亦有多种声音。

二是在事中事后的监管缺位。主要包括：（1）合同订立中第三方缺位。在合同订立过程中缺少第三方的监督。（2）土地肥力下降监管缺位。一般土地流转的期限较短，多为2～5年，在这期间由于流转费用相对稳定，承租方不顾土地的水土条件、合理承载力及恰当的管护，想方设法“地尽其力”，在承租期内获得尽可能多的经济收益。期限之后，土地肥力下降，严重影响土地的再生产。

2.市场机制

当前，土地经营权的交易市场仍不健全、不完善，农地流转和抵押的机制在不断探索中。土地经营权抵押融资改革仍处于试点阶段，相关服务平台还没有更好地完善，有的甚至还没建立，这就导致市场信息的不对称和流通的不流畅。而抵押方面，金融机构获得农民的土地产权后，流转变现受阻，制约了土地经营权抵押贷款试点向更高层次、更大范围、更高水平推进。

3.交易成本

在土地进行流转或抵押时，会产生相应的交易成本，而这一成本也是制约土地经营权分置效果的因素之一。用最小成本换取最大收益，农民才能获得实际的收益。土地流转的交易成本包括流转信息获取，土地签约，土地监管和土地维权等成本。但是由于目前土地产权制度，市场体制等仍存在缺陷，所以在一定程度上使这些成本上升，从而限制了农地的流动性和金融机构的参与积极性。

4.社会兜底等社会保障机制

土地流转主要以出租的形式进行流转，农民把土地流转出去，收入就只有租金，且当地租金较低，又由于社会保障额度较低，这样的收入除了老人之外的家庭都难以维持生计。同时土地具有社会保障功能，在社会保障不发达的情况下，人们反而更愿意保留土地。农民权益得不到保障，农民进行土地流转的积极性不高，制约着土地流转效果的发挥。

（二）非制度性因素

1.人才因素

在当前的农村，专业人才的缺乏是阻碍农地流转和抵押的又一重要因素，其中包括技术人才、市场人才和农村金融人才。在沽源县我们了解到，由于技术人才的缺乏，土地流转后的效益主要是规模收益扩大带来的，并不是特定规模下的农业生产专业性和科技含量提升带来的；而市场人才的缺乏尤其是营销人才的缺乏使得农产品出现了“一流的产品，三流的价格”的局面，影响着农民收益的提升。在邱县和威县，农村金融人才的缺乏使得银行对于金融和农地的对接缺乏深度认知，对于操作流程的不熟悉，造成土地抵押过程不顺畅、不规范、非专业、效率低，阻滞了农地抵押的效果。

2.风险机制

流转风险：该风险主要来自于合同订立的不规范和监管的缺失。对于经营主体来说，存在合同的不规范引起的农户的随意中止合同的风险；对于农户来说，担心土地流出到期收不回来，亏欠租金及耕种者会过度利用耕地，致使土地破坏，损害集体利益。

抵押风险：对于农户和经营主体来说，存在抵押贷款到期还不了而面临失去土地的风险；对于金融机构来说，由于流转之后的土地存在流转合同不规范甚至没有合同的状况，不具备正式的法律效力。对这种存在较多风险隐患的抵押品开办抵押贷款，会进一步加剧主办金融机构的信贷风险。

二、土地经营权分置模式过程控制和运作流程

运作流程主要是从规模流转与抵押的角度出发，由村委会集中农户细碎化的土地，农户与村委会签订流转合同，实现土地的规模集中。然后由村委会与规模经营主体签订流转合同，实现土地经营权转移。在村委会与经营主体签订合同时，需要有流转服务中心介入进行服务与监督，服务中心因此作为过程控制的一部分。过程控制还包括评估机构的介入评估，以及一系列的控制协调调整优化等程序。之后规模经营主体凭借土地流转合同到土地流转交易服务中心办理土地经营权登记，领取土地经营权证书。经营主体持土地经营权证书、流转合同等材料到银行办理抵押贷款，同时仍需要过程控制。以保证程序的正当、合理、有效，减少甚至避免日后矛盾纠纷的发生。

在政策执行中，土地流转和抵押的各方主体（政府、经营主体、农户、银行）通过四步（规划-行动-调整-政策落地）15环节（通过剖析需求、评估资源、明确范围、合理链接、确定规则等环节做好规划，通过质量控制、成本控制、进度控制、数量控制、主体对接等环节行动起来，通过风险监控、沟通协调、流量调整、变更控制、各主体协调等环节不断调整完善），实现管理创新、结构优化和政策执行的不断改进提升。

三、土地经营权分置过程控制机制

（一）完善法律法规，提供充足的法律支持

目前有关法律法规定位尚未统一，土地经营权流转和抵押贷款实施存在法律缺陷，使得农民和新型经营主体对政策有顾虑，影响了政策的推广。因此应该对现行的《农村土地承包法》《担保法》《物权法》等相关法律的相关内容进行修改和完善，对于土地经营权抵押贷款要明确规定，为土地抵押贷款的顺利进行提供法律依据。

（二）搭建服务平台，提供专业支持

搭建土地承包经营权流转平台，创新农村产权流转、抵押贷款交易，完善土地承包经营权流转和抵押贷款市场，促进土地有序流转和规范抵押贷款。一要建立农村土地地籍档案管理系统，加快推进农村土地承包经营权确权颁证工作；二要建立农村土地信息发布平台，按照京津冀协同发展规划纲要内容，原则上县级建立一个农村产权流转和抵押贷款交易综合平台，促进城乡要素自由流动和平等交换，创新农业农村投入机制，畅通土地流转渠道，促进土地有序流转。三要建立和完善农村土地价格评估机制，规范农村土地流转和抵押贷款行为，保证土地流转、抵押贷款的效果。

（三）规范转后贷后管理机制，加强监管，合理化解纠纷

不断完善农村土地承包经营权流转和抵押市场，理顺流转和抵押机制，规范流转和抵押合同，强化契约精神，约束土地流转和抵押中的违规行为，建立土地流转和抵押纠纷解决机制。同时要规范贷后监管跟踪制度，完善贷后资金使用和日常农业生产经营情况的贷后调查，及时规避贷款到期难以收回的风险因素，明确银行和新型经营主体的责任和权利，最大程度降低贷款收回风险。同时金融机构要消除“惧贷”、“懒贷”心理，促使农村土地经营权抵押贷款更加良性发展。

（四）引进“第三方”评估机构，合理确定土地流转和抵押价值，保证农民的合法权益

制定“农村土地经营权价值评估管理办法”，可以引入有资质的“第三方”评估农村土地经营权抵押价值，为农村金融机构开展农村土地经营权抵押贷款创造有利条件。同时，还可建立科学的农村土地资产评估体系，合理确定农村土地价值。

（五）处理好“走出去”“留下来”和“引回来”的关系，强化乡村振兴人才支撑

加大当地教育投入，引进优秀师资力量，鼓励职业技术学院发展，加大普通学校投入，提高当地人才厚度，提高人才待遇，给予一定补贴，通过经济补贴、家乡情感等方面吸引人才。

（六）健全社会兜底机制

加强农民自我“造血”能力，提高农民收入；对于符合社会保障兜底脱贫的对象，通过易地扶贫搬迁脱贫、残疾扶持脱贫、医疗保健脱贫等措施，精准扶贫；强化督促检查，将精准扶贫社会兜底工作任务纳入政府各部门年度绩效考核范围，确保各项扶贫工作顺利开展。

参考文献：

[1]曹瓅.农地经营权抵押融资试点效果研究[D].西北农林科技大学,2017.

[2]刘守英.农地三权分置下的土地权利体系重构[J].北京大学学报（哲学社会科学版）,2017（9）.

[3]罗剑朝.土地经营权抵押贷款供给制约因素研究[J].西部金融,2018（1）.